白宮 國會 五角大樓各說各話，美國的安全戰(zhàn)略為何如此擰巴？

過去一年，很多人觀察美國政治時，都會有一種非常強烈的錯亂感。

就比如，過去兩個月，美國白宮、國會和五角大樓先后拋出了各自的國家安全文件，名義上都是在回答美國接下來要往哪兒走的問題。但把這三份文件放在一起看，就會發(fā)現(xiàn)，它們似乎在各說各話。

去年12月初，白宮發(fā)布的2025版《國家安全戰(zhàn)略》，強調(diào)戰(zhàn)略收縮，承認世界正在走向多極化，要求盟友自負其責。但隨后國會通過的《2026財年國防授權(quán)法案》，卻幾乎完整復刻了美國過去幾十年的“老路線”，繼續(xù)加碼全球部署，鞏固盟友體系，把長期競爭寫進法律。到了今年年初，五角大樓發(fā)布的2026年《國防戰(zhàn)略報告》，則又給出了介于前兩者之間的第三條路線。

同樣是國家安全文件，卻指出了三個不同的方向。這種錯亂不禁讓人疑惑：今天的美國究竟想成為什么樣的國家？又準備以什么方式繼續(xù)參與這個世界的治理？

下面我們就從這三份文件入手，一起拆解當下美國戰(zhàn)略的真實輪廓，以及這對中國意味著什么。

如果把這三份文件放在同一個框架里看，它們的差異其實非常清楚。

2025版《國家安全戰(zhàn)略》，本質(zhì)上是一份戰(zhàn)略愿景文件。它試圖從根子上重新定義美國在世界中的位置。文件反復強調(diào)“美國優(yōu)先”，強調(diào)資源有限，強調(diào)戰(zhàn)略收縮，把美國本土和西半球安全放在最優(yōu)先位置。它公開反思過去幾十年那種無差別的全球介入模式，認為美國不可能、也不應該再試圖主導所有地區(qū)事務。在外交理念上，這份文件明顯淡化了意識形態(tài)色彩，更強調(diào)現(xiàn)實利益，甚至直接使用了“勢力范圍”這樣的表述，承認多極世界正在形成。

也正因為如此，這份《國家安全戰(zhàn)略》在姿態(tài)上，對現(xiàn)有的跨大西洋安全體系形成了沖擊。它弱化了對歐洲事務和俄烏戰(zhàn)爭的承諾，同時在對華表述上，刻意回避了全面對抗的框架，更強調(diào)“互利”和“避免沖突”。整體來看，它傳遞的是一個信號：美國想降負、想收縮、想把更多責任推給盟友。

但緊接著，美國國會出臺的《2026財年國防授權(quán)法案》，講的卻是另一套邏輯。它不僅授權(quán)了高達9010億美元的軍費規(guī)模，還通過大量條款，把軍事承諾、聯(lián)盟義務、對手遏制、常規(guī)武力發(fā)展與高端技術(shù)投資等內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)寫進了法律。

在這份法案里，我們看到的依然是熟悉的路線：維持全球軍事存在，持續(xù)對歐洲和烏克蘭提供支持，強化對臺安全合作，擴大印太盟友體系，同時繼續(xù)推動對華脫鉤。這些內(nèi)容，與白宮在《國家安全戰(zhàn)略》釋放的收縮信號明顯背道而馳。從效果上看，甚至像是對總統(tǒng)戰(zhàn)略設想的全盤否定。

而最新發(fā)布的2026年《國家防務戰(zhàn)略》，則是五角大樓制定的行動方案。這份文件在方向上，吸收了《國家安全戰(zhàn)略》的一些思路，比如強調(diào)本土防衛(wèi)和西半球安全優(yōu)先，強調(diào)盟友要承擔更多責任，也強調(diào)重建國防工業(yè)基礎。但在全球部署、威懾結(jié)構(gòu)和能力建設上，仍然遵循了國會和軍方長期確立的安全框架。

比如，在全球軍事存在上，仍然維持印太和歐洲方向的前沿威懾布局；在競爭對象的結(jié)構(gòu)性認定上，仍然將中國視為最具系統(tǒng)性挑戰(zhàn)的長期對手；在導彈防御、網(wǎng)絡安全、核力量現(xiàn)代化等硬實力領(lǐng)域，這份文件的內(nèi)容與國會《國防授權(quán)法案》所支持的方向幾乎完全重合。

所以，如果單獨看任何一份文件，都很容易得出片面的結(jié)論。但把三者放在一起，又會發(fā)現(xiàn)它們并不在一個軌道上。而要真正理解這背后的差異，就必須要了解這些文件最初被“設計出來”的制度背景。

在美國憲法里，關(guān)于軍隊和戰(zhàn)爭，其實有一個非常關(guān)鍵的分工。總統(tǒng)是三軍統(tǒng)帥，負責指揮作戰(zhàn)；但養(yǎng)不養(yǎng)兵、花多少錢、軍隊怎么建，卻掌握在國會手里。撥款權(quán)在國會，對軍隊的立法權(quán)也在國會。憲法刻意把“用兵”和“養(yǎng)兵”拆開，說白了就是為了防止總統(tǒng)胡來。

但問題是，憲法只規(guī)定了權(quán)力歸屬，卻沒有規(guī)定國會應該用什么具體方式來管理軍隊。在相當長的時間里，這并不是問題。因為在二戰(zhàn)之前，美國并不是一個常態(tài)化的軍事國家，軍隊規(guī)模不大，戰(zhàn)爭也是階段性的。國會通常通過臨時授權(quán)、專項撥款，就足以應付國防需要。

變化出現(xiàn)在二戰(zhàn)以后，美蘇冷戰(zhàn)使得美國第一次在和平時期也要維持著龐大的常備軍、全球駐軍體系和跨年度的大型武器項目。國防不再是“打仗時才啟動”的應急狀態(tài)，而是變成了一臺全年不停運轉(zhuǎn)的國家機器。原來那種零散、臨時的授權(quán)方式已經(jīng)跟不上形勢了。

在這種背景下，國會開始重新設計規(guī)則。20世紀五六十年代，國會逐步確立了一套新的立法邏輯：在撥款法案之前，先通過一部專門的授權(quán)法案，對軍隊規(guī)模、武器項目、軍事政策和組織結(jié)構(gòu)作出原則性批準。到1961年前后，年度化的《國防授權(quán)法案》正式固定下來，形成了“授權(quán)在前、撥款在后”的制度結(jié)構(gòu)。

但制度運轉(zhuǎn)久了，新問題又冒了出來。《國防授權(quán)法案》越來越細、越來越技術(shù)化，雖然解決了美軍當下能做什么、錢怎么花的問題，但軍種割裂、戰(zhàn)略碎片化、文官與軍方協(xié)調(diào)失靈的問題卻越來越嚴重。

為此，在1986年，美國國會通過了《戈德華特—尼科爾斯法案》。這部法案最廣為人知的是重塑了美軍的指揮體系，但它還有一個常被忽視的設計，那就是要求總統(tǒng)定期向國會提交一份《國家安全戰(zhàn)略報告》。在這份文件中，總統(tǒng)必須系統(tǒng)說明美國面臨的安全環(huán)境、核心國家利益以及總體戰(zhàn)略方向。

第二年，也就是1987年，里根總統(tǒng)發(fā)布了美國歷史上的第一份《國家安全戰(zhàn)略》。從那以后，這份文件就成了總統(tǒng)任期內(nèi)的“規(guī)定動作”。

從制度設計上看，《國家安全戰(zhàn)略》更像是一份戰(zhàn)略宣言。因為它通常是由總統(tǒng)的國家安全事務委員會牽頭，也就是總統(tǒng)核心幕僚班子主筆。換句話說，這份文件反映的主要是總統(tǒng)對未來的想法，作用是對內(nèi)定調(diào)、對外喊話，但也僅此而已。因為它并不能自動轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的命令，而是要按照國會通過的《國防授權(quán)法案》由五角大樓去落實。

這樣一來，這套制度又出現(xiàn)了新的問題。一邊是總統(tǒng)的宏大戰(zhàn)略判斷，政治性很強；另一邊是國會通過的授權(quán)條款，細碎而具體。總統(tǒng)的宏大構(gòu)想與國防部的落地執(zhí)行之間就出現(xiàn)了一個“斷層”。

為了彌合這一斷層，《戈德華特—尼科爾斯法案》同時要求國防部長定期對軍隊的建設與發(fā)展進行系統(tǒng)評估，詳細說明軍隊如何支撐總統(tǒng)的國家安全戰(zhàn)略。這一機制在90年代演化為《四年防務評估》。到2017年，國會又正式用《國家防務戰(zhàn)略》取代了這一評估機制，并規(guī)定：國防戰(zhàn)略必須以總統(tǒng)的《國家安全戰(zhàn)略》為指導，同時要與國會通過的授權(quán)和預算框架相匹配，明確美國面臨的威脅排序和美軍的能力建設重點。

這就決定了《國家防務戰(zhàn)略》的制度定位：它既不能照抄總統(tǒng)的政治表態(tài)，也不能無視國會已經(jīng)寫進法律的條款。它必須在兩者之間做“折中”，把總統(tǒng)的想法和國會的法律變成可執(zhí)行的軍事方案。當總統(tǒng)和國會方向一致時，這份文件就顯得干脆有力；當他們出現(xiàn)分歧時，它就只能在兩者之間尋求一個平衡。

也就是說，這三份文件其實是承擔了不同的制度功能，“國家安全戰(zhàn)略” 負責提出問題和方向，“國防授權(quán)法案”負責劃定邊界和成本，《國家防務戰(zhàn)略》則負責在邊界內(nèi)給出可執(zhí)行的方案。

而這套體系為的就是把總統(tǒng)、國會和軍方鎖進一個相互牽制的制度框架，以防止任何一方單獨把美國帶向不可逆的方向。今天我們看到美國的很多混亂，其實正是這套制度在高強度運轉(zhuǎn)時，最真實的狀態(tài)。

那么，問題來了，這三個文件到底哪個才真正代表美國的國家安全戰(zhàn)略呢？

要回答這個問題，我們就要知道，看美國不能只看它說了什么，而要看它做了什么。

在美國的政治體系中，總統(tǒng)確實擁有制定國家戰(zhàn)略愿景的巨大話語權(quán)，但如果沒有國會通過預算和法律予以支撐，這種愿景在現(xiàn)實中往往難以真正落地。“國家安全戰(zhàn)略”本質(zhì)上是一份方向性文件，它更多體現(xiàn)的是總統(tǒng)本人及其政治團隊對美國角色的理解與期待，具有引導意義，卻并不具備直接約束執(zhí)行部門的法律效力。

相比之下，“國防授權(quán)法案”則完全不同。它是由國會兩院通過、總統(tǒng)簽署生效的法律文本，不僅決定軍費規(guī)模，更通過大量細則條款，明確限定國防部可以做什么、必須做什么、不能做什么。從制度權(quán)力的角度看，它才是美國國防與安全政策中最具現(xiàn)實約束力的文件。

而五角大樓制定的“國家防務戰(zhàn)略”，則處在二者之間：它既要服從總統(tǒng)提出的戰(zhàn)略方向，又必須嚴格嵌入國會批準的預算和法律框架之內(nèi)，往往是一種妥協(xié)的結(jié)果。

也正因為如此，如果從實際政策走向而非政治口號的角度來看，“國防授權(quán)法案”配合“國家防務戰(zhàn)略”，才更能代表當下美國真正正在執(zhí)行的戰(zhàn)略路線；而“國家安全戰(zhàn)略”，則更像是總統(tǒng)個人對未來的想象。

換句話說，當我們討論美國的“戰(zhàn)略優(yōu)先順序”時，必須清晰地區(qū)分兩個層面：一個是愿景層面，一個是執(zhí)行層面。總統(tǒng)的“國家安全戰(zhàn)略”可以“天馬行空”，但如果國會通過的“國防授權(quán)法案”和軍方的“國家防務戰(zhàn)略”并未同步調(diào)整，那么這種戰(zhàn)略愿景就很難轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動。

事實上，過去幾十年，美國地緣政治的基本框架，一直都是由國會和軍方共同維系的。這種結(jié)構(gòu)性的慣性，也使得總統(tǒng)的個人想法很難被全盤付諸實踐，尤其是像特朗普那樣離經(jīng)叛道的總統(tǒng)。

從趨勢上看，美國的國防與外交安全戰(zhàn)略，正處在一場深刻但并不徹底的結(jié)構(gòu)性調(diào)整之中。一方面，“國家安全戰(zhàn)略”確實提出了一種更強調(diào)美國本土利益、更要求盟友分擔責任、更偏向現(xiàn)實主義的戰(zhàn)略設想；另一方面，“國防授權(quán)法案”和“國家防務戰(zhàn)略”所反映的現(xiàn)實執(zhí)行層面，仍然保留著明顯的全球主義底色，只是在資源分配和話語表達上開始強調(diào)“優(yōu)先順序”和“責任共擔”。

這意味著，美國并不會徹底退出全球部署和盟友體系，而是會更加明確地區(qū)分“核心利益”和“次要利益”。國土防衛(wèi)、邊境安全和西半球事務被置于首要位置；而在印太、歐洲和中東等地區(qū)，美軍仍會保持存在和威懾，但其規(guī)模、方式以及盟友責任分擔機制，勢必發(fā)生調(diào)整。

對中國而言，這種調(diào)整同時意味著機會與挑戰(zhàn)并存。

機會在于，中國不再被塑造成唯一、絕對的首要安全威脅，取而代之的是強調(diào)維持戰(zhàn)略均勢。同時，新發(fā)布的“國家防務戰(zhàn)略”在表述上也避免了高度對抗性的措辭，并明確提出加強中美軍方溝通的必要性。這在客觀上，有助于降低中美兩國戰(zhàn)略誤判的風險，減少了意外升級為大規(guī)模沖突的可能性。

但挑戰(zhàn)同樣清晰而現(xiàn)實。美國仍然把阻止任何對手在印太地區(qū)形成主導地位，視為長期戰(zhàn)略目標。對華技術(shù)投資審查和所謂的與臺灣安全合作等條款，依舊傾向于對中國進行全面競爭甚至遏制。更加值得注意的是，美軍依然計劃在關(guān)鍵裝備、導彈防御、遠程投送、網(wǎng)絡與太空能力等領(lǐng)域保持甚至擴大優(yōu)勢。這意味著，中美之間的技術(shù)競爭、軍事威懾與戰(zhàn)略博弈，并不會因為話語降溫而實質(zhì)性降速。

從全球?qū)用婵矗@三份文件并不意味著美國戰(zhàn)略發(fā)生了方向性的“翻轉(zhuǎn)”，而是揭示了一種正在固化的現(xiàn)實：美國未來的國防、外交與安全戰(zhàn)略，既不會回到冷戰(zhàn)后的單極全球主義，也不會簡單滑向孤立主義，而是正在形成一種新的“混合態(tài)”：在戰(zhàn)略愿景上強調(diào)收縮與優(yōu)先，在執(zhí)行機制上維持有限而關(guān)鍵的全球介入。

它會在不同地區(qū)、不同時點上呈現(xiàn)出截然不同的姿態(tài)：有的地方收縮，有的地方維持，有的地方加碼。對世界而言，真正需要適應的，不是美國“是否轉(zhuǎn)向”，而是一個戰(zhàn)略意志分散、行動節(jié)奏不一、但仍具巨大影響力的美國，正在成為新的常態(tài)。