員額制到了必須優(yōu)化的時(shí)候了！

員額制改革如何向新向優(yōu)

——專(zhuān)訪全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)法學(xué)院教授聶鑫

來(lái)源：《人民政協(xié)報(bào)》（2026年05月28日 第 9 版）

如果有人問(wèn)，“助理法官”跟“法官助理”、“助理檢察官”跟“檢察官助理”有什么區(qū)別，估計(jì)很多人答不上來(lái)。其實(shí)，助理法官、助理檢察官是全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)法學(xué)院教授聶鑫對(duì)于員額制改革的一個(gè)設(shè)想。

聶鑫長(zhǎng)期關(guān)注員額制問(wèn)題。今年全國(guó)兩會(huì)，他提交了《關(guān)于進(jìn)一步深化員額制改革、緩解人案矛盾的提案》，這是繼2024年全國(guó)兩會(huì)他提交《關(guān)于設(shè)置助理法官、助理檢察官崗位，打通員額制改革堵點(diǎn)的提案》后第二次提交員額制改革的提案了。

員額制難以解決案多人少的矛盾

何為司法體制改革中的員額制？

“員額”就是核定的正式辦案法官、檢察官名額總數(shù)（全國(guó)統(tǒng)一大致標(biāo)準(zhǔn)：法官、檢察官員額不超過(guò)中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制的39%，省級(jí)可微調(diào)）。只有入額的法官、檢察官，才能獨(dú)立辦案、獨(dú)立署名司法文書(shū)、獨(dú)立承擔(dān)司法責(zé)任。此舉旨在對(duì)法官、檢察官進(jìn)行“定編定崗、專(zhuān)業(yè)化、精英化選拔”，讓優(yōu)秀的人去辦案，讓辦案的人有地位、有待遇、擔(dān)責(zé)任，以提升辦案質(zhì)量與效率。

法院、檢察院人員分成三類(lèi)，互不混崗：?jiǎn)T額法官、檢察官可獨(dú)立辦案，屬核心業(yè)務(wù)崗，工資最高；司法輔助人員包括法官助理、檢察官助理、書(shū)記員，需協(xié)助辦案，不能獨(dú)立辦案；司法行政人員包括辦公室、人事、財(cái)務(wù)、黨建等，不辦案。

聶鑫為何如此關(guān)注這個(gè)問(wèn)題？

作為全國(guó)政協(xié)委員，聶鑫在調(diào)研中經(jīng)常會(huì)聽(tīng)到關(guān)于員額制的各方聲音，“不可否認(rèn)，員額制改革實(shí)施以來(lái)，人民法院、人民檢察院隊(duì)伍建設(shè)和審判、檢察運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻變革。改革提高了法官、檢察官的準(zhǔn)入門(mén)檻，提升了法官、檢察官待遇和職業(yè)尊榮感，進(jìn)而提升了辦案質(zhì)效。”

一位基層法官說(shuō)，改革前，助理審判員由法院院長(zhǎng)任命，他們?cè)菏裁慈松踔了緳C(jī)都可以審理案件，但改革后，這種現(xiàn)象已絕跡，職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化程度大大提高。

員額制改革2017年全面落實(shí)，成效顯著，但實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。“其中較為突出的改革瓶頸是，在有限的員額比例下，法官助理、檢察官助理的培養(yǎng)和發(fā)展路徑，以及由此而加劇的人案矛盾問(wèn)題。”聶鑫說(shuō)。

“員額制改革之初確定的39%員額比例，是根據(jù)2014年以前的案件量測(cè)算的。10多年來(lái)，全國(guó)司法機(jī)關(guān)受理案件總量大幅增長(zhǎng)，但一線司法辦案力量的員額比例并未相應(yīng)提高，許多基層單位長(zhǎng)期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。”全國(guó)人大代表單曉明今年全國(guó)兩會(huì)也建議，“要適應(yīng)案件量大幅增長(zhǎng)的實(shí)際，科學(xué)調(diào)整員額比例，保障辦案質(zhì)效。”

“案多人少的問(wèn)題多年來(lái)一直存在，近幾年，這個(gè)問(wèn)題更加突出。從實(shí)踐運(yùn)行看，員額法官、檢察官人數(shù)未明顯增加的情況下，同期案件數(shù)量激增、人案矛盾更加突出，一線辦案壓力在不少地區(qū)顯著上升。”聶鑫在提案中寫(xiě)道。因?yàn)橹挥袉T額法官、檢察官才有辦案權(quán)，如此，確實(shí)提高了案件審理的專(zhuān)業(yè)性，但與此同時(shí)，又與案件數(shù)量的客觀增加不相匹配，人均辦案數(shù)居高不下，基層法官、檢察官苦不堪言。

據(jù)了解，河南省某基層法院有在編、不在編工作人員500多人，而員額法官不足50人，院領(lǐng)導(dǎo)占去8人，每位法官年均審結(jié)案件600多件，法官們調(diào)侃自己“不是在寫(xiě)判決書(shū)，就是在寫(xiě)判決書(shū)的路上”。

再以北京法院為例，朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)三個(gè)區(qū)法院的案件量最大，不少法官年均辦案量超千件。

其實(shí)全國(guó)各地情況都差不多。如此多的案件量，單靠員額法官、檢察官辦案并不現(xiàn)實(shí)。據(jù)了解，不少基層院的法官助理、檢察官助理也承擔(dān)了大量的辦案工作，除了無(wú)法以自己名義辦案外，這些“助理”與員額法官、檢察官的工作內(nèi)容幾乎沒(méi)有區(qū)別。“但員額法官、檢察官與法官助理、檢察官助理的薪資待遇，尤其是社會(huì)地位與職業(yè)尊榮感相差非常大，這與他們?cè)趯徟泄ぷ髦械膶?shí)際貢獻(xiàn)不相匹配。由于法官、檢察官的新陳代謝速度很慢，員額始終處于基本飽和狀態(tài)。”聶鑫說(shuō)。

未入額人員的晉升與人才培養(yǎng)斷檔問(wèn)題需重視

由于員額法官的比例嚴(yán)格控制，“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”，只有當(dāng)員額法官調(diào)離、辭職、退休才能空出名額，因此，法院、檢察院的員額人數(shù)很是穩(wěn)定，很少空缺，助理們?nèi)腩~難度可想而知。

重慶基層法院的一位法官助理告訴聶鑫，“以我們?cè)簽槔@次員額遴選，26個(gè)碩士法官助理競(jìng)爭(zhēng)4個(gè)員額。如果這次沒(méi)入額，基本上就看不到希望了，因員額已滿。更絕望的是，今年又新招了10多個(gè)碩士學(xué)歷的法官助理，他們的未來(lái)又在哪里？”

入額難是當(dāng)前司法機(jī)關(guān)工作的焦點(diǎn)、難點(diǎn)。從途徑來(lái)說(shuō)，除了本院空出可以少量遴選的名額外，按照目前的制度設(shè)計(jì)，還有一個(gè)通道是，上級(jí)法院、檢察院的法官助理、檢察官助理可以到下級(jí)法院、檢察院競(jìng)爭(zhēng)員額。對(duì)于這一渠道，聶鑫認(rèn)為操作性上值得商榷。一方面，下級(jí)院本來(lái)就有大量法官助理在競(jìng)爭(zhēng)極其稀缺的員額，上級(jí)院助理的到來(lái)勢(shì)必讓競(jìng)爭(zhēng)局面進(jìn)一步加劇。另一方面，上級(jí)院的助理一旦在下級(jí)院入額，則必須調(diào)入下級(jí)院，能否遴選回本院是個(gè)未知數(shù)；再者，長(zhǎng)期異地任職對(duì)于法官助理、檢察官助理的家庭來(lái)說(shuō)也是個(gè)艱難的選擇。

聶鑫舉例，經(jīng)歷千挑萬(wàn)選考取省高級(jí)或最高人民法院的法官助理，入額調(diào)入基層法院后，后續(xù)須通過(guò)逐級(jí)遴選才能回到省會(huì)或北京的概率有多大？“如果是你，會(huì)怎么選擇，是不是寧愿不入額？”聶鑫如是問(wèn)。

與此同時(shí)，由于缺乏穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期，法院、檢察院助理崗位的吸引力在降低，人才流失的同時(shí)也難以吸引到最優(yōu)秀的法律人才加入。時(shí)間一長(zhǎng)，對(duì)于法院、檢察院未來(lái)的人才儲(chǔ)備將帶來(lái)嚴(yán)重不利影響，會(huì)影響隊(duì)伍建設(shè)的可持續(xù)性。

前面提到的河南省某基層法院法官的觀點(diǎn)跟聶鑫似有所不同，他說(shuō)，他們?cè)旱姆ü僦韨儗?duì)入額并無(wú)太大興趣，因?yàn)閱T額法官既累責(zé)任還重，收入雖高一些，但也沒(méi)高太多。聶鑫認(rèn)為，這一現(xiàn)象是一個(gè)硬幣的兩面。從另一角度來(lái)看，俗話說(shuō)，“不想當(dāng)將軍的士兵不是好士兵”，這些法官助理未嘗不是在入額無(wú)望之下，只能放棄夢(mèng)想而“躺平”的無(wú)奈之舉？

探索設(shè)置“助理法官”“助理檢察官”崗位，構(gòu)建承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

聶鑫在今年提案中寫(xiě)道，“員額制在實(shí)踐中較為突出的一個(gè)問(wèn)題是人才斷檔。一方面，法官助理、檢察官助理隊(duì)伍穩(wěn)定性不足，成長(zhǎng)路徑不夠清晰，部分地區(qū)出現(xiàn)‘留不住、補(bǔ)不齊’的趨勢(shì)，影響審判、檢察輔助力量供給；另一方面，法官助理、檢察官助理與員額法官、檢察官之間缺少一個(gè)‘見(jiàn)習(xí)培養(yǎng)’的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致一些新入額法官、檢察官缺乏獨(dú)立辦案的經(jīng)驗(yàn)與能力。”

針對(duì)上級(jí)院去下級(jí)院入額操作性差、基層案多人少矛盾突出、員額與助理關(guān)系微妙等問(wèn)題，聶鑫2024年就在提案中建議設(shè)置“助理法官”“助理檢察官”崗位，可賦予他們一定的辦案資格，由員額法官、檢察官對(duì)他們進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；雖然不屬于員額法官、檢察官，但助理法官可作為審判員參與審判，助理檢察官可以出庭發(fā)表公訴意見(jiàn)、參與質(zhì)證與法庭辯論；達(dá)到一定資質(zhì)、年資的法官助理、檢察官助理可直接轉(zhuǎn)為助理法官、助理檢察官，不受員額比例限制，由到下級(jí)院入額改為到下級(jí)院掛職鍛煉。

聶鑫的這一方案，在了解員額制改革前法院、檢察院工作的人眼里，有點(diǎn)兒類(lèi)似之前的助理審判員、助理檢察員制度。北京某基層法院工作的法官助理王某在看到《中國(guó)檢察官》公眾號(hào)轉(zhuǎn)載的聶鑫2024年提案一文后，寫(xiě)了《為聶鑫老師的“助理法官”“助理檢察官”觀點(diǎn)吼兩聲》一文，“有人認(rèn)為聶鑫的方案是在開(kāi)倒車(chē)，這話乍一聽(tīng)有點(diǎn)道理，但是，站在司法改革的大格局之下，在員額限額39%的大前提暫時(shí)改不動(dòng)的情況下，站在解決員額制改革堵點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)需要面前，聶鑫老師的方案是針對(duì)當(dāng)前員額制改革堵點(diǎn)疏浚成本最低、效果最好的方案！”

2024年7月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民檢察院檢察官助理管理工作的意見(jiàn)》，提出“拓展檢察官助理發(fā)展空間”、設(shè)置“高階段檢察官助理”并進(jìn)行培養(yǎng)訓(xùn)練。這與聶鑫上述提案有異曲同工之處。

關(guān)于完善人才流動(dòng)循環(huán)體系方面，聶鑫建議可優(yōu)化法官、檢察官選任機(jī)制。他的想法是，在堅(jiān)持逐級(jí)遴選主渠道的同時(shí)，適度拓寬上級(jí)法院、檢察院在本院優(yōu)秀法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選拔入額的空間，與“本院培養(yǎng)—本院使用”形成合理閉環(huán)。針對(duì)上級(jí)院法官助理、檢察官助理赴基層入額意愿不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，可建立更加明確、可預(yù)期的組織化下沉機(jī)制：由省級(jí)和最高法、最高檢會(huì)同本級(jí)法官、檢察官遴選相關(guān)部門(mén)優(yōu)秀助理下沉至基層法院參與入額并進(jìn)入一線審判、檢察崗位，明確其在基層連續(xù)任職滿3年的要求，并實(shí)行實(shí)績(jī)與廉政考核；對(duì)期滿考核合格、確有崗位需要的，可通過(guò)規(guī)范程序擇優(yōu)回流本級(jí)法院、檢察院，使下沉歷練既“真下去、真辦案”，也“有預(yù)期、能回流”，從制度上增強(qiáng)下沉動(dòng)力，同時(shí)兼顧基層審判、檢察力量的穩(wěn)定供給。

此外，聶鑫建議地方大膽試點(diǎn)探索，由各省級(jí)法院、檢察院結(jié)合轄區(qū)案件結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、入額供需與隊(duì)伍流動(dòng)情況開(kāi)展評(píng)估，在紀(jì)律要求和改革方向不變的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)探索，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)員額制改革配套機(jī)制更加成熟定型。

員額制改革歷經(jīng)近10年實(shí)踐，成效有目共睹，改革重塑了司法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、激活了司法履職效能。“站在新的節(jié)點(diǎn)，我們要坦然正視員額制改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，與時(shí)俱進(jìn)，在發(fā)展中深化改革、在實(shí)踐中完善制度，持續(xù)優(yōu)化員額管理與配套機(jī)制，助力加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，切實(shí)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義！”聶鑫最后說(shuō)。