用好政府引導基金 賦能雙碳綠色轉型

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出“協同推進降碳、減污、擴綠、增長”，將經濟社會全面綠色轉型提升至國家治理體系現代化的戰略高度。綠色低碳不再是經濟增長的外部約束，而是內化于高質量發展的核心驅動力。然而，從政策愿景到微觀落地之間，一道結構性鴻溝清晰可見：綠色技術創新普遍具有投入高、周期長、風險大、短期回報低的特征，而市場化資本天然偏好流動性與確定性，二者在期限和風險偏好上的錯配，使大量具有潛力的綠色技術長期滯留于從實驗室到產業化的“死亡之谷”。

圖/中經視覺

這一困境引出一個無法回避的問題：在全面綠色轉型中，何種制度安排能夠為高風險綠色創新提供“耐心資本”？何種機制能將分散的產業資源整合為協同的綠色生態？又該如何突破地方競爭慣性和制度碎片化，推動綠色要素在全國統一大市場中高效配置？政府引導基金正是在回應上述困境的過程中演進的制度創新。它一端銜接財政資金的政策導向，一端嵌入了專業機構的市場嗅覺，既不同于傳統的財政直補，也有別于完全逐利的市場化風投。然而，既有討論常將其簡化為“補缺口式”的輸血工具，這一認知遮蔽了其真正的戰略潛能。

政府引導基金正在經歷一場靜默而深刻的角色躍遷：從被動“輸血者”蛻變為主動“造生態者”。它憑借“耐心資本”的長期屬性，為高風險綠色創新構建試錯空間；通過促進產業的專業化與多樣化集聚，將單點扶持轉化為鏈式協同；通過跨區域投資打破行政壁壘，推動綠色要素在全國范圍內優化配置；通過與知識產權保護、稅收優惠等政策形成制度閉環，將綠色創新從研發端貫通至產業端。本文將系統闡釋這四重角色的作用機制與內在邏輯，以期為充分發揮政府引導基金在綠色轉型中的戰略效能提供分析框架。

耐心資本：破解綠色轉型的融資困局

綠色轉型在資本端的核心瓶頸，是市場邏輯與創新邏輯之間的期限錯配。綠色技術從基礎研究到商業化，普遍具有“長周期、高風險、短期回報低”三重屬性。綠色創新活動在其早期階段不僅缺乏可抵押資產，更缺乏可預期的現金流。相形之下，市場化資本（無論是銀行信貸還是股權基金）的決策核心是風險調整后的短期回報，天然偏好流動性強、回收周期短的項目。這一偏好在資本來源端已被鎖定：理財資金、保險資金、養老金等對流動性和安全性存在剛性要求，這些要求經由委托代理鏈條層層傳導，最終體現為基金管理人的短期業績壓力。于是，綠色技術創新的“長期主義”需求與市場資本的“短期主義”供給之間形成了一個結構性缺口，大量具備潛力的綠色技術滯留于從實驗室到中試、從中試到量產的“死亡之谷”。

政府引導基金回應這一困境的獨特優勢，在于它作為財政資金與市場機制的制度接口，能夠在資本供給端切斷短期主義鏈條。政府引導基金制度設計包含兩個關鍵支點。

第一，存續期優勢。與市場化股權基金通常7年到10年的存續周期不同，政府引導基金可以設置更長的投資期限，部分綠色低碳專項子基金存續期可達15年以上。這一安排并非簡單的期限延長，而是從根本上改變了資本與技術創新的時序匹配關系。當資本耐心周期足以覆蓋綠色技術成長周期時，原本因“來不及等到回報”而被過濾掉的長期項目便重新進入可投資集合。更重要的是，這種長期承諾會通過信號效應重塑企業的時間偏好：一旦企業管理者確信所處的融資環境允許長期布局，其戰略視野便可能從“追逐季度盈利”轉向“構筑長期競爭力”。

第二，制度化的失敗容忍機制。市場化基金受制于有限合伙人的財務回報硬約束，對單一項目的失敗容忍度極低，階段性技術受挫很容易觸發清算退出。政府引導基金則通過讓利條款（如放棄部分優先收益權）、設立風險準備金池、對早期項目設置差異化考核標準等方式，為創新過程中的不確定性預留緩沖空間。這一安排改變了企業從事高風險綠色創新的成本收益計算：它壓低了創新試錯的預期代價，使企業敢于在技術成熟度曲線尚處于早期的顛覆性領域進行更激進的探索。從激勵結構來看，政府引導基金在此處供給的并非單純的資金，而是一種將“試錯”從生存威脅轉化為戰略選項的制度環境。

需要警惕的是，將政府引導基金稱為“耐心資本”，并不自動意味著它具備了“耐心資本”的功能。真正的“耐心”不是政府單方面的“肯等”，而是能否通過制度設計將“耐心”轉化為政府資本與社會資本共同遵循的預期。現實中存在一種風險：政府資金在最早期、最高風險階段承擔了大部分試錯成本，待到項目趨近商業化時，社會資本迅速接手套利，政府資本則退出或被迫邊緣化。這一模式實現的只是風險分擔，而非“耐心資本”生態的構建。因而，政府引導基金發揮“耐心資本”角色的要義，不在于它自身愿意等多久，而在于它是否設計出了引導社會資本一同沉淀的機制（包括跟投安排、階梯式收益讓渡、長周期復合績效評價等），將“耐心”從政府的單方意志轉變為市場的可預期規則。

產業組織者：從單點投資到鏈式協同

綠色轉型的本質不是單個企業的技術突圍，而是產業鏈級的系統性再造。推動綠色轉型的政策工具，不能停留于點狀扶持，而須具備將分散的創新主體組織為協同網絡的能力。市場化風險投資在這一維度上存在結構性局限，即便投資組合恰好覆蓋了同一條產業鏈企業，基金管理人也缺乏推動這些企業深度協作的動機與動力。市場化資本的邏輯是財務回報最大化，最優策略是讓每家被投企業獨立成長以分散風險，而非促成它們之間的技術聯合或長期供應協議。簡言之，市場化資本善于“選苗”，卻不長于“造林”。這正是政府引導基金發揮獨特價值的場域。政府引導基金具有“政策目標+市場運作”雙重屬性。地方政府的深度參與賦予了其市場化機構所不具備的兩項能力：一是基于區域產業診斷進行“補鏈、強鏈”的信息優勢；二是協調行政審批、土地供給、配套政策等多重工具的政策杠桿。這使政府引導基金能夠超越單一項目的財務回報邏輯，從產業鏈完整性和區域競爭力的全局視野來布局投資。

政府引導基金的產業組織效應沿著兩條路徑展開。其一是產業鏈縱向整合。政府引導基金以區域內龍頭企業為錨點，沿投入產出關系向上游和下游定向投資，如發現關鍵材料或零部件供應存在瓶頸，便引導資本和技術團隊進入以補足缺口；觀察到下游應用場景開發滯后，便推動示范項目落地以拉動需求。這一過程的實質，是將原本依賴遠距離、不穩定的市場交易來協調的分工關系，在區域內實現供需匹配的“內部化”，從而顯著降低供應鏈的交易成本和不確定性風險。其二是跨產業鏈的橫向融合。政府引導基金可以有意識地將看似不相關的綠色技術領域引入同一合作平臺，例如，將數字技術引入能源系統催生智慧電網，將新材料技術引入節能建筑催生綠色建材。這種跨界碰撞之所以容易在引導基金的生態中發生，是因為基金本身就是信息匯聚和資源撮合的樞紐節點，能夠系統性地降低異質性知識之間的搜尋與匹配成本。

政府引導基金之所以能同時推動縱向整合與橫向融合，根源在于它回應了產業政策理論中的一個經典難題——協調失靈。市場自發演化常常陷入“上下游相互等待”的困局：上游等待下游形成規模需求再擴產，下游等待上游形成成本下降再入場。政府引導基金通過同步或接續投資產業鏈的關鍵環節，承擔起“大推動”式的協調者角色，將產業鏈從相互觀望的僵局推入協同演化的正軌。因此，政府引導基金作為“產業組織者”的要義，不在于投了多少項目，而在于它是否改變了區域內產業的連接方式和協同密度。當被投企業從孤立的點連成交織的鏈，最終織就一張兼具韌性與活力的綠色產業網絡時，政府資金便真正從解決“缺錢”問題的“輸血者”，蛻變為重塑“產業生態”的“造生態者”。

統一市場推動者：實現綠色要素優化配置

綠色轉型的空間張力，來自資源稟賦與產業能力的錯位分布。中西部集聚了風光水資源和生態空間，是清潔能源生產的天然主場；東部則集中了技術研發、高端制造和終端消費市場。沒有跨區域的要素流動，全國層面的綠色轉型便無從落地。

實際上，政府引導基金的跨區域投資，不僅沒有加劇市場分割，反而顯著拉低了城市間商品價格的離散度，客觀上促進了統一大市場的形成。其邏輯并不復雜：引導基金雖由地方財政出資，運作卻必須遵循市場原則，基金管理人在篩選項目時，首要考量是成長性與回報預期而非注冊地。當本地缺乏足夠優質的投資標的，資本便自然溢出行政邊界，流向更具增長潛力的綠色技術企業。由此，一條基于市場邏輯的資本流通網絡，在行政分割的版圖上悄然生成。這一機制之于綠色轉型的意義，在于打通了“東部有技術缺資源”與“西部有資源缺資本”之間的互補性通道。東部引導基金參與中西部綠色項目，將資本與技術導入資源富集區；中西部清潔能源的開發，又為東部輸送綠電、碳匯和原材料。

政府引導基金在此扮演的角色，不是單向的“對口支援”，而是雙向的要素橋梁。更深一層看，跨區域投資還觸發了制度層面的正向溢出。地方政府為吸引外部資本流入，不得不改善營商環境、完善產業配套、提升政府效率。這種為“爭資本”而“改制度”的競爭，將地方政府的角色從市場分割者推向了市場建設者，形成“寓合作于競爭”的良性格局。尤其值得關注的是，研究揭示這一市場整合效應呈現出“遠交近攻”的特征（引導基金在跨省、非鄰近城市對之間推動市場一體化的效果更為突出），意味著鄰近地區因產業結構相似、競爭關系直接，引導基金更易被工具化地用于爭奪項目和稅源；而適度的空間距離增加了產業互補的概率，投資反而更易導向基于比較優勢的差異化合作。適度放松引導基金的地域投資限制，鼓勵設立跨省聯合基金和區域協作發展基金，非但不會削弱其政策效能，反而能在更大空間尺度上釋放其推動統一市場的制度潛力。

政府引導基金作為“統一市場推動者”的價值，不在于跨區域投資的數量多寡，而在于它以資本為紐帶，破除了行政區劃對綠色要素流動的隱形壁壘，使綠色技術、綠色資源和綠色市場得以在全國統一大市場的尺度上實現優化配置。當要素能夠在更大空間自由流動，產業組織者所追求的鏈式協同，便獲得了更為廣闊的布局場域。

政策樞紐：構建成果轉化制度閉環

綠色技術從實驗室走向市場，需依次跨越研發攻關、中試驗證、產權保護、成果轉化等多個環節。現實中，這些環節分屬不同的政策領域：研發端依賴財政科技投入，產權端依賴知識產權制度，轉化端依賴稅收激勵安排。如果各項政策工具各自為政，便容易出現激勵錯位：財政補貼解決了研發端的投入問題，卻無法覆蓋產業化階段的市場風險；知識產權制度保護了獨占收益，卻無力降低技術交易的制度成本；稅收優惠激勵了成果轉化，卻難以引導資本向前端的顛覆性技術傾斜。綠色轉型的系統性，要求一套同樣系統性的制度回應，而非零散工具的簡單拼湊。

政府引導基金的深層制度價值，恰恰在于它可以成為這套政策組合的樞紐接口。當政府引導基金與嚴格的知識產權保護制度相結合時，其對企業綠色創新績效的提升效應被顯著放大。邏輯在于：創新企業在獲得耐心資本支撐的同時，能夠對創新成果的獨占收益形成穩定預期，從而敢于將資金持續投入長周期、高風險的研發活動。知識產權保護在此扮演的不是獨立角色，而是資本激勵的“倍增器”，確保由公共資本催生的創新收益不會被輕易侵蝕，從而鞏固了“耐心資本”的投資邏輯。

技術轉讓稅收優惠政策的獨立調節效應則相對有限，原因在于其適用門檻較高、認定標準嚴格，大量以技術秘密、非獨占許可或短期合同為形式的成果轉化活動被排除在外。這意味著，單一的稅收優惠難以獨立撬動綠色技術轉化的全局。然而，當政府引導基金、知識產權保護與技術轉讓稅收優惠三類政策形成完整的協同鏈條時，前端資本注入、中端產權守護、后端收益兌現，三者疊加對綠色生產力的提升效應，遠高于任何單一政策或兩兩組合。綠色轉型的制度建設不宜追求單個工具的極致精細，而應著眼于打通“資本投入—產權保障—收益激勵”的全鏈條，消除各環節之間的制度摩擦。政府引導基金在這一閉環中，既是資本供給的入口，也是各制度接口的協調者，這正是其“政策樞紐”角色的實質內涵。

從“耐心資本”到“產業組織者”再到“統一市場推動者”，政府引導基金前三個角色的演進回答了一個核心問題：綠色轉型所需的資本、產業和空間條件如何被系統性地創造出來。而“政策樞紐”這一角色，則回答了如何讓這些條件形成合力，而非彼此抵消，標志著政府引導基金的角色定位從功能性工具向制度性樞紐的躍升——不再是綠色轉型宏大圖景中的某一環節，而是連接各個環節、使其協同運轉的關鍵樞紐。

（安徽財經大學金融學院副院長 陳若愚；本文第二作者為安徽財經大學金融學院副院長 吳鑫育）