推進三項制度改革 激發國企內生動力

2026年是“十五五”開局之年，是全國國有企業黨的建設工作會議召開十周年，也是《關于進一步深化國資國企改革的方案(2026—2029年)》啟動之年，推動國企勞動、人事、分配三項制度改革（以下簡稱“三項制度改革”）走深走實，對更好激發活力、提升效率、增強動能具有現實意義和深遠影響。

圖/中經視覺

演進脈絡

三項制度改革是貫穿我國國企改革發展全過程的一條重要主線，既是計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的縮影體現，更是國企在市場化浪潮中明確自身定位、塑造微觀基礎的生動實踐。通過對這一演進脈絡的再梳理再認識，能夠為準確把握三項制度改革的歷史方位和未來走向提供堅實基礎。

一是探索起步階段（1978年至1993年）：打破“大鍋飯”，確立市場導向的改革方向。1978年黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的歷史進程，國企從完全計劃經濟的行政附屬物，轉向“自主經營、自負盈虧”的新型主體。改革的邏輯是通過“放權讓利”激活微觀主體，下放生產計劃、產品購銷、資金運用、干部任免、職工錄用等權力，逐步打破企業吃國家“大鍋飯”、職工吃企業“大鍋飯”的體制。1992年7月國務院發布的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，在勞動制度上，實行勞動合同制試點，開始探索用工制度的市場化轉向；在人事制度上，試行廠長（經理）負責制；在分配制度上，推行崗位工資制、計件工資制和承包經營責任制，初步確立“多勞多得”分配導向。這一階段改革打開了市場化的大門，但改革主要集中在“增量”層面：新增用工逐步引入合同制，新增崗位試行競爭上崗，而存量人員的身份轉換、歷史包袱的消化等問題尚未觸及。由于企業內部行政化管理色彩仍然濃厚，“鐵飯碗”思維尚未根本動搖，改革成果在很大程度上還停留在“試點”“示范”層面，遠未形成普遍性的制度安排。

二是攻堅突破階段（1993年至2013年）：建立現代企業制度，解決冗員和體制機制障礙。1993年黨的十四屆三中全會明確建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度是國企改革方向。三項制度改革第一次被正式納入國企改革的“核心議程”，成為這一階段改革的重中之重。在勞動制度上，伴隨著國企“抓大放小”和破產兼并政策的推進，出現了大規模的人員分流和下崗再就業，客觀上也為后續的用工市場化打下了基礎、掃清了障礙。在人事制度上，取消企業行政級別，打破“干部”與“工人”身份界限，推行管理人員競聘上崗；2003年國務院國資委成立后，國企董事會制度、干部任期制逐步建立健全，經理層開始從行政任命向契約化管理過渡。在分配制度上，工資總額預算管理、經營業績考核和薪酬管理等制度得到系統建立。1994年《中華人民共和國勞動法》的頒布和社會保險體系的逐步完善，為三項制度改革的契約化、規范化和法治化提供了制度基礎和保障。這一階段改革成效是顯著的，國企冗員問題得到大范圍解決，用工制度基本實現從“身份管理”向“合同管理”的轉變，市場化薪酬分配體系初步形成。人員“能進”的市場化入口基本打開，但“能出”的制度化出口仍然不暢；干部“能上”的選任機制日趨多元，但“能下”的退出機制缺乏剛性約束；分配上“能增”的激勵手段逐漸豐富，但是“能減”的約束機制尚未配套到位。

三是深化推進階段（2013年至2020年）：全面深化改革，構建市場化經營機制的制度框架。2013年黨的十八屆三中全會明確提出“深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革”，這是中央文件首次系統闡述三項制度改革的“三能”目標；2015年的《關于深化國有企業改革的指導意見》提出“建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制”（即“一適應兩掛鉤”），構建了市場化分配制度的基本框架；2016年，《關于進一步深化中央企業勞動用工和收入分配制度改革的指導意見》印發；2019年，國務院國資委將三項制度改革確定為專項行動和國企改革的重點內容。從國企改革“1+N”政策體系到《關于深化國有企業改革的指導意見》，再到“十項改革試點”，三項制度改革被確立為國企改革的“牛鼻子”工程。這一階段制度框架實現系統化搭建，中國特色現代企業制度不斷完善，公司制改革全面完成，董事會建設取得重要進展，經理層成員任期制和契約化管理全面推行。但是三項制度改革的“形式符合”與“實質有效”之間還存在提升空間，“三能”機制在不少企業仍然停留在“制度文本”層面，“能下、能出、能減”由于觸及深層次利益格局調整而推進緩慢，企業內部的管理行政化、薪酬平均主義、人員沉淀化等問題尚未得到根本性解決。

四是提質增效階段（2020年至今）：2020年以來，三項制度改革的核心從“有沒有”到“好不好”，著力實現“形神兼備”之下的制度與實踐相貫通。2020年至2022年的國企改革三年行動，將三項制度改革作為重點突破領域，推動經理層成員任期制和契約化管理全覆蓋，市場化選人用人機制全面推開，全員績效考核普遍實施；2023年至2025年的國企改革深化提升行動，進一步以“功能使命性任務”和“體制機制性任務”雙線并進，推動三項制度改革從“全面推進改革”走向“提質提效賦能、夯實制度機制基礎”的新階段；2025年3月《關于進一步深化中央企業勞動人事分配三項制度改革的指導意見》印發，明確到2030年底深化三項制度改革的指導思想、基本原則、目標任務、主體內容與實施要求；2025年12月的中央經濟工作會議強調“制定和實施進一步深化國資國企改革方案”；2026年4月的中共中央政治局會議將“進一步深化國資國企改革”提升到戰略高度。2020年以來至今，三項制度改革的突出特征是從“制度建立健全”邁向“制度落地生效”，從“點上突破”邁向“面上覆蓋”，從“能上、能進、能增”的單向推進邁向“能下、能出、能減”的剛性約束。如何更好解決制度文件“形式完備”與改革成效“實質落地”之間的落差，如何推動三項制度改革從“淺層滲透”到“深度內化”的質變，如何更好發揮三項制度改革的牽引和支撐作用，成為當前和今后一段時期三項制度改革的重點和難點。

重要意義

三項制度改革之所以成為國企改革的“牛鼻子”“硬骨頭”，是因為其直接決定著國企能否真正成為“按市場化機制運行”的微觀主體，直接關乎國有經濟在現代化產業體系中的“活力效率”，也直接觸及企業中最能動的要素——人的創造性如何被激發、如何被釋放。因此，深化三項制度改革在新發展階段仍然具有現實的必要性、重要性和緊迫性。

一是構建高水平市場經濟體制的內在要求。“十五五”規劃綱要明確提出，充分激發各類經營主體活力。進一步深化國資國企改革，既要能夠充分總結運用已有的經驗與成果，也要能夠聚焦深化三項制度改革中的痛點難點問題靶向發力。加快構建高水平社會主義市場經濟體制，在提升活力效率上取得突破，關鍵是建立更加靈活有效的市場化經營機制，通過對企業內部權力格局、利益結構和運行模式進行深層重塑，推動三項制度改革從“制度文本”走向“治理實踐”，從“放得活”的整體要求走向“管得好”的微觀實現，進而推動國企降本增效、提質創新、增強市場競爭力，加快建設成為產品卓越、品牌卓著、創新領先、治理現代的世界一流企業，在中國式現代化征程中發揮更大作用。

二是加快培育發展新質生產力的重要支撐。發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，也是掌握大國博弈主動權的關鍵舉措。新質生產力以科技創新為引領，以全要素生產率大幅提升為核心標志，這就要求加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，三項制度改革無疑是關鍵環節和重要方面。面對新一輪科技革命與產業變革，國企要在新質生產力發展中擔當“科技創新國家隊”“產業控制主力軍”“安全支撐壓艙石”角色，履行好科技自立自強、現代化產業體系建設、新質生產力培育的功能使命，就必須要建立能夠對市場作出快速響應的靈敏經營機制，就必須建立起能夠吸引、激勵、留住高素質人才的管理體制，就必須要推動國企真正按市場化機制運行、以市場化機制激發內生動力。從這個意義上說，深化三項制度改革不是國資國企改革的權宜之策，而是關系到新質生產力能否在國企落地生根的長遠之計。

三是充分激發創新創造動力源的根本保障。現代化的競爭，歸根到底是人才的競爭。三項制度改革的本質，正是為人才創造“想干事、能干事、干成事”的制度土壤。通過人事制度改革選拔戰略型、創新型、專業型干部，為人才提供“能上”的通道和“發展”的空間。通過勞動制度改革集聚科技人才、核心骨干，優化人才結構，為人才創造“進得來、出得去”的柔性流動機制。通過分配制度改革強化中長期激勵，激發科研人員創新活力，為國有資本布局優化、新質生產力培育、關鍵核心技術攻關提供人才機制保障。從這個意義上說，只有持續深化三項制度改革，才能為激發創新創造活力提供不竭動力。

問題挑戰

勞動用工制度改革方面，一是員工身份固化的思維仍然存在。國企雖然普遍推行全員勞動合同制，但一些員工行政化、體制化思維尚未根本破除，將國企崗位視為終身保障，市場化契約意識較弱。一些員工技能落后、效率低下，成為冗員，年輕優秀人才晉升空間受限，影響隊伍整體活力。招聘用工市場化程度還不夠均衡，央企、省屬國企公開招聘、競爭上崗落實較好，但部分基層企業還存在招聘程序不夠規范、人情用工等個別問題。二是市場化退出執行剛性遠遠不夠。員工不勝任退出機制易受維穩壓力、考核標準模糊、法律保障不完善、內部人情干預等因素影響，辭退、調崗、降薪、淘汰不合格員工阻力較大，“進得來、出不去”還客觀存在，末等調整、不勝任退出落地還有不小難度。三是用工總量與結構之間存在矛盾。一方面，一些國企還存在管理層級過多、用工總量冗余、一線和基層人才隊伍不足，績效考核與崗位調整、薪酬調整、退出機制等掛鉤不夠緊密，干好干壞差別不大，員工干事動力不足等問題；另一方面，隨著業務發展和產業拓展，關鍵技術崗位、創新崗位的用工用人需求大增，科技領軍人才、高技能人才和市場化職業經理人等市場化引進力度還不大，使得現有人才隊伍結構還不能充分適配產業發展需求。

人事管理制度改革方面，一是經理層任期制和契約化管理未形成閉環。經理層成員任期制和契約化管理雖然基本實現應簽盡簽，但考核指標設置“避重就輕”、任期目標“就低不就高”、剛性退出條款形同虛設等現象并不少見。一些國企契約化管理流于形式，業績目標設置寬松，考核標準模糊，考核結果與任免、薪酬、退出掛鉤不剛性，一定程度存在著經理層“任期不擔責、契約不兌現、考核不問責”“重簽約、輕考核、弱約束”的情況，市場化選聘、契約化管理、市場化退出的閉環機制尚未真正形成。二是選拔任用機制有待進一步健全完善。一些國企黨管干部、黨管人才原則與發揮市場機制作用結合的思路不明確、辦法還不多，還存在著行政化、論資排輩等突出問題，管理人員的交流、輪崗、選拔、培育、使用機制有待加強。競爭上崗覆蓋率還不足，在基層企業較為突出。年輕干部、專業技術干部、市場化人才、科技人才、青年人才晉升通道狹窄，多通道晉升體系還不完善。三是不勝任退出與末等調整常態化不夠。受人情文化、行政干預、考核不嚴等因素影響，不勝任、不稱職、不在狀態管理人員的考核退出還不夠到位。一些國企做不到動真碰硬，干部降職、免職、調崗、退出執行力度弱，“上去容易下來難”。容錯糾錯機制還不完善，退出情形不夠細化具體，退出干部安置渠道不暢。

收入分配制度改革方面，一是工資總額決定與增長機制有待完善。盡管近年來工資總額分配向作出突出貢獻的人才和一線苦臟險累崗位傾斜已成為政策導向，但工資總額的總體決定和增長機制仍然需要進一步優化，特別是對戰略性新興產業、未來產業、新業態的探索與實踐力度有待進一步加大。二是薪酬水平與經營業績剛性掛鉤還不足。一些國企績效工資與個人貢獻、薪酬與業績、晉升與能力存在脫鉤或弱化的情形，績效工資占比不高，浮動薪酬占比不足，績效考核結果區分度不高，考核結果應用不剛性。核心骨干、一線員工、科技人才激勵不足，積極性創造性難以得到充分激發，激勵的預期效果還沒有充分顯現。三是中長期激勵覆蓋范圍有限。雖然股權激勵、分紅激勵、崗位分紅、項目收益分紅等中長期激勵工具在政策上已基本打通，但在實際操作中，受企業治理成熟度、資本市場條件、科技型企業資格限制等多重因素影響，覆蓋面仍然有限偏窄。大量科技創新企業尚未建立起符合自身特點的中長期激勵機制，客觀上也增大了核心技術人才和管理骨干的引進難度與流失風險。

對策建議

凝聚深化改革強大合力。一是提高思想認識水平。三項制度改革能否真正落地見效，很大程度上取決于企業內部從管理層到普通員工的思想觀念是否發生根本性轉變。當前，三項制度改革的“重要性”已經成為普遍共識，但對于改革的“緊迫性”和“艱巨性”，以及“為什么要改革、為誰改革”的核心問題還需要進一步統一思想認識。二是加強統籌組織落實。重視改革形勢教育和有關政策宣講，引導廣大員工積極支持改革、主動參與改革，在全企業范圍內樹立鮮明的價值導向。充分結合“十五五”時期目標任務和企業改革發展實際，優化完善三項制度改革任務舉措，層層分解、層層落實，加強評估及時總結，確保改革取得實效。三是著力實現四個轉變。從“要我改”向“我要改”轉變，從被動執行轉向主動推進變革；從“局部改”向“系統改”轉變，推動勞動、人事、分配三項制度深度耦合與協同推進；從“形式改”向“實質改”轉變，扭轉“文件改了就算改了、制度建了就算改了”的傾向；從“短期改”向“長效改”轉變，推動三項制度改革從“階段性專項行動”走向“常態化工作”，使得市場化經營機制真正融入企業血脈。

推動實現員工能進能出。勞動用工制度改革的核心目標是員工能進能出、總量可控、結構優化、優進劣出。一是深化勞動用工制度改革。按照企業發展戰略、“十五五”發展規劃，緊密銜接各年度工作計劃，既要結合企業實際情況，也要對標行業先進水平，按照“按需設崗、以崗定員”要求，做好定崗定編定員工作，科學合理確定用工總量，提高用工效率，精減冗余人員，優化人員結構，向一線、科技崗位傾斜，適配產業發展需要。二是推動勞動用工依法合規。針對勞動合同制、勞務派遣等各類用工特點與實際，重視加強各類勞動合同管理，確保簽訂、變更、續訂、終止、解除等各環節規范有序，并能夠及時結合業務需要和崗位特點，動態細化、優化、完善合同條款。根據招聘崗位要求、管理層級、人才類型、地區差異等因素，明確崗位任職條件，合理確定招聘方式，規范員工招聘程序，聚天下英才而用之。三是穩妥推動員工有序流動。提高人力資源管理水平，動態優化崗位設置，多種方式優化人員配置，實現人崗相適、人盡其才、流動有序。細化明確退出標準，完善暢通退出渠道，加強配套政策供給，積極穩妥推進員工市場化退出工作。

推動實現管理人員能上能下。人事管理制度改革的核心是管理人員能上能下，憑實績用人、規范有序。一是深化契約管理形成有效閉環。經理層成員任職制和契約化管理從“應推盡推”“應簽盡簽”的形式覆蓋走向“科學定約、剛性兌約”的實質管理。差異化設置考核指標，使契約目標更具科學性和挑戰性，實現經理層成員的考核評價從“保險得分”導向轉向“挑戰極限”導向，形成“考核動真格、兌現真掛鉤”的閉環機制。全面推行末等調整和不勝任退出相關制度，強化日常監督管理和考核評價結果應用，嚴格執行“誰下、怎么下、下去哪”的操作規范，真正實現強管理硬約束。建立調整退出后符合重新任職要求的條件標準和使用渠道。二是健全完善選拔任用制度體系。樹立選人用人正確導向，大力弘揚企業家精神，完善選拔任用體系，拓展選人用人視野，嚴格選拔任用程序，持續在管理人員選拔任用中引入公開選拔、競爭上崗等市場化機制。統籌用好各年齡段干部，加強思想淬煉、政治錘煉、實干鍛煉、基層磨煉等制度建設，加快形成合理隊伍梯次。三是推動崗位管理體系精干高效。大力構建集團化、專業化、集約化的管控體系，壓縮管理層級，優化崗位設置、機構設置和職能設計，合理確定管理人員職數，科學配置管理人員，釋放人才潛力潛能。優化完善人才引育留用體制機制，建立管理、技術、技能等多序列崗位管理體系，為不同發展軌道的人才提供多元化成長路徑。

推動實現收入能增能減。收入分配制度改革的核心是收入能增能減、多勞多得、優績優酬、激勵充分。一是深化工資決定機制改革。完善“一適應兩掛鉤”工資決定和增長機制，健全更加精準靈活、規范高效的收入分配機制。優化工資總額分類分級管控，推動薪酬分配向作出突出貢獻的人才和一線苦臟險累崗位傾斜。加強全口徑人工成本預算管理，建立動態監測預警預判機制，科學掌握人工成本調整變化情況，持續提升人工成本投入產出效率。二是健全全員績效考核體系。根據企業功能定位、行業屬性、發展階段、業務特點和法人治理結構完善程度，差異化設置考核指標和權重，不斷提升全員績效考核的科學性、精準性、差異性、有效性。合理確定考核結果分布，強化考核結果應用，增強與職務職級晉升、崗位調整退出、收入增減變化、評級評優評先等剛性掛鉤。三是構建科學合理激勵體系。健全各類生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，形成以崗位價值為基礎、以業績貢獻為導向的薪酬管理體系，實現“績效增、薪酬增，績效降、薪酬降”的強關聯。合理拉開收入差距，堅決破除“高水平大鍋飯”。綜合運用多元化激勵工具，形成精神激勵與物質激勵并重、短期激勵與中長期激勵銜接的激勵格局。服務現代化產業體系建設和高水平科技自立自強，著力加大承擔關鍵核心技術攻關、打造原創技術策源地和培育現代產業鏈鏈長任務等領域科研核心骨干、高技能人才的激勵保障力度。

（國務院國資委研究中心黨委副書記 杜國功）