嘴上說和平，手里握著槍收錢，南蘇丹和平到底為誰(shuí)而簽？

南蘇丹獨(dú)立于蘇丹的2011年，原本被視為為非洲持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的內(nèi)戰(zhàn)之一——此前的南北戰(zhàn)爭(zhēng)——畫上句號(hào)的時(shí)刻。從法律意義上說，這一頁(yè)確實(shí)翻過去了。但獨(dú)立并沒有終結(jié)這個(gè)新國(guó)家內(nèi)部圍繞權(quán)力、財(cái)政收入和強(qiáng)制力展開的更深層斗爭(zhēng)。

2013年，南蘇丹再次陷入戰(zhàn)爭(zhēng)；2015年的和解協(xié)議隨后破裂；如今，該國(guó)處于2018年《重振協(xié)議》框架之下，而協(xié)議承諾的過渡安排又一再推遲。人們通常把這段歷史講述為一次失敗的和平進(jìn)程：破壞者太多，政治意愿太少。但也可以換個(gè)角度看：這些協(xié)議也許并非失靈，而是在發(fā)揮作用。它們之所以能穩(wěn)定秩序，恰恰是因?yàn)楸Ａ袅四切┳尡┝ψ兊糜欣蓤D的制度。

政治和解理論有助于解釋，為什么和平協(xié)議往往聚焦于在精英之間分配權(quán)力、職位和資源。其邏輯是，如果對(duì)立領(lǐng)導(dǎo)人都能分得權(quán)力、職位和資源，他們繼續(xù)作戰(zhàn)的動(dòng)機(jī)會(huì)減少。

但通過談判達(dá)成的過渡，也可能把戰(zhàn)時(shí)制度帶入和平時(shí)期。因此，問題不僅是誰(shuí)能分到國(guó)家權(quán)力，還包括哪些戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入體系和強(qiáng)制性做法被保留下來。

研究顯示，和平安排重新分配了精英獲取資金、職位和外部融資的機(jī)會(huì)，但此前存在的強(qiáng)制性征收體系和戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)并未被觸動(dòng)。在某些情況下，和平甚至把這些體系正式化：戰(zhàn)時(shí)對(duì)資源攫取的渠道，被轉(zhuǎn)化為得到承認(rèn)的職位、財(cái)政征收權(quán)或安全控制權(quán)。

同一套機(jī)制也讓國(guó)家本身成為獎(jiǎng)品：控制國(guó)家的收益如此豐厚，以至于爭(zhēng)奪它始終值得一戰(zhàn)；而一旦權(quán)力分享安排破裂，就像2013年那樣，戰(zhàn)斗便會(huì)卷土重來。和平與戰(zhàn)爭(zhēng)不再是真正的對(duì)立面，而更像是同一臺(tái)攫取機(jī)器的兩種運(yùn)行狀態(tài)。

類似的動(dòng)態(tài)也出現(xiàn)在其他資源豐富、深受沖突影響的國(guó)家，例如石油資源豐富的安哥拉，以及礦產(chǎn)資源豐厚的剛果民主共和國(guó)。南蘇丹同樣資源豐富，尤其是石油。但更廣泛的問題并不只是自然資源本身，而是對(duì)各類收入來源的政治控制，包括石油、關(guān)稅、援助、貸款、合同、檢查站、木材、木炭以及其他形式的資源攫取。

這也是更廣泛和平實(shí)踐中的一種反復(fù)出現(xiàn)的模式：政治協(xié)議與經(jīng)濟(jì)改革相伴而行，結(jié)果卻鞏固了精英對(duì)財(cái)政收入和其他資源的控制。

這一切并非不可避免。另一種路徑，應(yīng)當(dāng)把整個(gè)財(cái)政征收體系視為和平進(jìn)程的核心，而不是等到和平協(xié)議簽署后再處理的技術(shù)問題。它需要追問：誰(shuí)控制資金和其他資源，包括人道援助和發(fā)展援助；誰(shuí)被允許向平民征收資源、款項(xiàng)和勞動(dòng)力；人們?yōu)榇烁冻鲋螅欠衲芸吹饺魏位貓?bào)。

在南蘇丹許多地方，“和平”改變的只是哪些人能從這一財(cái)政體系中獲利，而不是這一體系對(duì)繳納者造成的影響。上尼羅州城市馬拉卡勒的一名商人把稅收體系形容為“有組織的搶劫”，稱士兵會(huì)超額收費(fèi)，并把所得據(jù)為己有。有人告訴他，這套制度必須忍受，因?yàn)檫@是為了“維持和平”。

在120多年的時(shí)間里，政權(quán)更替并沒有拆除這套攫取與控制的底層機(jī)制。自20世紀(jì)70年代以來，每一次重大的政治和解，都是疊加在這一歷史遺產(chǎn)之上，只是重新分配了誰(shuí)能從中獲利。

混亂本身就是這套制度的一部分。商人們說，他們常常被不同機(jī)構(gòu)來回推諉，不斷面對(duì)新的收費(fèi)要求；連征收人員自己也提到，一些法令“莫名其妙地傳下來”，把財(cái)政收入劃撥給別的單位。瓦烏的一名女商人說，稅收征管崗位競(jìng)爭(zhēng)激烈，因?yàn)檫@些崗位可以從中“抽水”。

這不是行政失靈，而是一套對(duì)操盤者有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度。當(dāng)財(cái)政征收權(quán)分散在彼此重疊的機(jī)構(gòu)之中時(shí)，就沒有人需要真正承擔(dān)責(zé)任，而每個(gè)人都可以因忠誠(chéng)而得到獎(jiǎng)賞。

這種國(guó)家財(cái)政的表演一直延伸到最高層。2012年，總統(tǒng)承認(rèn)，大約40億美元石油收入被“偷走”了。到2026年，聯(lián)合國(guó)一個(gè)專家小組發(fā)現(xiàn)，南蘇丹仍在交付前數(shù)月預(yù)售石油，而圍繞未交付石油貨物和石油擔(dān)保債務(wù)的爭(zhēng)議，已經(jīng)進(jìn)入英國(guó)商事法院。國(guó)家預(yù)算在表面上演示改革，而資金卻流向別處。

盡管如此，南蘇丹人并不否定向公共權(quán)威繳納資源這一理念。他們會(huì)把社區(qū)層面的繳費(fèi)和貢獻(xiàn)，與國(guó)家稅收區(qū)分開來。前者的回報(bào)看得見，比如水井、道路或診所；后者則被他們體驗(yàn)為只見攫取、不見回報(bào)。很多人堅(jiān)持認(rèn)為，納稅本身是好事，前提是它具有互惠性、透明度，并與公共產(chǎn)品相聯(lián)系。問題在于，和平協(xié)議往往讓這種聯(lián)系繼續(xù)斷裂，同時(shí)又把精英之間的新交易正式化。

最后，還應(yīng)支持南蘇丹的公民社會(huì)力量監(jiān)督跨境流動(dòng)——包括石油、武器、木材、木炭、被掠奪的貨物和資金——因?yàn)檫@些流動(dòng)為戰(zhàn)爭(zhēng)提供了資金。這項(xiàng)工作并不只屬于捐助方和調(diào)停者。人們已經(jīng)在記錄資金流向何處。一項(xiàng)嚴(yán)肅的和解安排，應(yīng)當(dāng)把他們視為任何稱得上和平的進(jìn)程中的核心力量。