專題：中大型無人機(jī)到底歸誰管，管什么？

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說起無人機(jī)，公眾視野里大多是微輕小型消費(fèi)級(jí)產(chǎn)品的身影——實(shí)名登記、120米限高、適飛空域，這些規(guī)則許多普通玩家已經(jīng)耳熟能詳。但一旦從中大型無人機(jī)的視角看，情況完全不同。

最大起飛重量超過25公斤，乃至上百公斤、用于農(nóng)業(yè)植保、物流配送、應(yīng)急救援、測(cè)繪巡檢的“大家伙”，它們的身價(jià)動(dòng)輒十幾萬甚至上百萬，是企業(yè)的生產(chǎn)工具、行業(yè)的作業(yè)平臺(tái)，安全風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超消費(fèi)級(jí)產(chǎn)品。然而，正因?yàn)橹写笮蜔o人機(jī)偏“行業(yè)機(jī)”屬性、遠(yuǎn)離普通公眾視野，很多人對(duì)“它們到底由誰管、管什么”并不清楚——是民航局？是公安？還是其他部門也有份？

對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)、制造廠家、乃至購(gòu)買中大型無人機(jī)的個(gè)體戶、個(gè)人玩家而言，這個(gè)問題直接關(guān)系到能不能合法飛、怎么飛、誰批誰查。

本文捋一捋，爭(zhēng)取一文讀懂。

一、什么是中大型無人機(jī)？

根據(jù)《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），無人駕駛航空器按照性能指標(biāo)被劃分為微型、輕型、小型、中型和大型五個(gè)類別。其中：

• 中型無人駕駛航空器：最大起飛重量不超過150千克的無人駕駛航空器，但不包括微型、輕型、小型無人駕駛航空器（即實(shí)際范圍為最大起飛重量超過25千克且不超過150千克）。

• 大型無人駕駛航空器：最大起飛重量超過150千克的無人駕駛航空器。

最大起飛重量25千克是關(guān)鍵分界線。《條例》明確將最大起飛重量25千克以上的中大型無人機(jī)納入適航管理，25千克以下的微輕小型無人機(jī)不作適航管理要求。中大型無人機(jī)從此被納入嚴(yán)格監(jiān)管。

二、法規(guī)體系：四層架構(gòu)

中大型無人機(jī)的監(jiān)管建立在多層次的法律法規(guī)體系之上：

第一層，法律層面：《中華人民共和國(guó)民用航空法》是中國(guó)民航領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。值得說明的是，新航空法7月1日施行。

第二層，行政法規(guī)層面：《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院、中央軍委令第761號(hào)）是我國(guó)首部專門針對(duì)無人駕駛航空器的行政法規(guī)。

第三層，部門規(guī)章層面：《民用無人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則》（CCAR-92部）是落實(shí)《條例》的核心配套規(guī)章。此外還有《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》（CCAR-21）等配套規(guī)章。

第四層，規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)層面：包括民航局適航司發(fā)布的《中型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)適航標(biāo)準(zhǔn)及符合性指導(dǎo)材料（試行）》（AC-92-AA-2024-02）、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)適航安全評(píng)定指南》等。

三、歸誰管？——多部門協(xié)同監(jiān)管框架

中大型無人機(jī)的監(jiān)管不是“一家說了算”，而是多部門協(xié)同監(jiān)管。

（一）國(guó)家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)無人駕駛航空器飛行管理工作。

（二）國(guó)務(wù)院民用航空主管部門（中國(guó)民航局）：核心監(jiān)管主體。負(fù)責(zé)適航管理、操控員執(zhí)照管理、運(yùn)營(yíng)合格證管理、實(shí)名登記管理等。

（三）國(guó)務(wù)院公安部門：負(fù)責(zé)公共安全管理，查處違規(guī)飛行活動(dòng)。

（四）國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化部門：負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理和無線電頻率管理。

（五）國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門：負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理。

（六）縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門：按職責(zé)分工負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的管理工作。

四、公安部門到底管理中大型無人機(jī)哪一部分？

公眾普遍認(rèn)為公安主要管微輕小無人機(jī)，因?yàn)槿粘！昂陲w”查處案例多涉及消費(fèi)級(jí)無人機(jī)。但實(shí)際上，公安對(duì)中大型無人機(jī)的管理同樣有明確的法律依據(jù)。

（一）法律依據(jù)

《條例》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院公安等部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)全國(guó)無人駕駛航空器有關(guān)管理工作。”——公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)民用無人駕駛航空器的公共安全管理，依法防范和處置違反安全管理規(guī)定的飛行活動(dòng)。

（二）具體管理職責(zé)

第一，實(shí)名登記管理。《條例》第四十七條規(guī)定，民用無人駕駛航空器未經(jīng)實(shí)名登記實(shí)施飛行活動(dòng)的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可處200元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處2000元以上2萬元以下罰款。中大型無人機(jī)同樣適用——無論歸單位所有還是個(gè)人所有，都必須依法實(shí)名登記。

第二，違規(guī)飛行查處。2025年新修訂的《治安管理處罰法》將無人機(jī)“黑飛”行為增列為妨害公共安全的情形并給予處罰，違反飛行空域管理規(guī)定飛行無人駕駛航空器，情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留。中大型無人機(jī)一旦違規(guī)飛行，同樣面臨公安機(jī)關(guān)查處。

第三，應(yīng)急處置。《條例》第四十二條規(guī)定，無人駕駛航空器違反飛行管理規(guī)定、擾亂公共秩序或者危及公共安全的，空中交通管理機(jī)構(gòu)、民用航空管理部門和公安機(jī)關(guān)可依法采取必要技術(shù)防控、扣押有關(guān)物品、責(zé)令停止飛行等措施。

（三）公安管什么、不管什么

• 公安管：實(shí)名登記的執(zhí)法、違規(guī)飛行的查處、公共安全事件的應(yīng)急處置。

• 公安不管：適航審定、運(yùn)營(yíng)許可、操控員執(zhí)照等技術(shù)性監(jiān)管——這些是民航局的職責(zé)。

中大型無人機(jī)歸單位所有還是個(gè)人所有，不影響公安機(jī)關(guān)的管轄權(quán)——只要涉及公共安全，公安機(jī)關(guān)就有權(quán)介入。

五、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管不管？

管，但范圍有限。

（一）農(nóng)用無人機(jī)的定義

《條例》第六十二條：農(nóng)用無人駕駛航空器是指最大飛行真高不超過30米、最大平飛速度不超過50千米/小時(shí)、最大飛行半徑不超過2000米，具備空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力，專門用于植保、播種、投餌等農(nóng)林牧漁作業(yè)，全程可隨時(shí)人工介入操控的無人駕駛航空器。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的具體職責(zé)

操作證書管理：從事常規(guī)農(nóng)用無人機(jī)作業(yè)飛行活動(dòng)的人員無需取得民航局操控員執(zhí)照，但應(yīng)由生產(chǎn)者按照民航、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門規(guī)定進(jìn)行培訓(xùn)和考核，取得操作證書。2025年，民航局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)用無人駕駛航空器操控員培訓(xùn)管理規(guī)定（試行）》。

行政處罰：《條例》第五十條第四款規(guī)定，未取得操作證書從事常規(guī)農(nóng)用無人機(jī)作業(yè)飛行活動(dòng)的，由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令停止作業(yè)，處1000元以上1萬元以下罰款。

（三）注意：農(nóng)用無人機(jī)≠中大型無人機(jī)

農(nóng)用無人機(jī)是功能分類，而非重量分類。最大起飛重量超過25千克的農(nóng)用無人機(jī)，既屬于中大型無人機(jī)（需向民航局申請(qǐng)適航許可），又屬于農(nóng)用無人機(jī)（操作人員需按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門規(guī)定取得操作證書）。兩個(gè)部門的管理互不替代、并行不悖。

六、模糊的地帶與存在的問題

盡管法規(guī)體系日益完善，中大型無人機(jī)監(jiān)管仍存在一些模糊之處：

（一）多部門協(xié)同的“縫隙”。當(dāng)前無人機(jī)管理呈現(xiàn)多部門共同監(jiān)管的特征，各部門在職責(zé)分工、執(zhí)法權(quán)限等方面存在交叉和模糊地帶。當(dāng)一架中大型無人機(jī)違規(guī)飛行時(shí)，誰來牽頭、誰來協(xié)調(diào)？在實(shí)際執(zhí)法中，這些問題雖已厘清，但實(shí)操中遇到很多問題。

（二）存量機(jī)型的過渡期困境。對(duì)于2024年1月1日前已經(jīng)設(shè)計(jì)定型的存量中型和大型無人機(jī)，需在2026年11月26日前完成適航批準(zhǔn)。過渡期即將結(jié)束，此后所有中型無人機(jī)必須取得型號(hào)合格證才能合法飛行。大量存量機(jī)型能否在截止日前完成取證，仍是巨大問號(hào)。

（三）適航標(biāo)準(zhǔn)“補(bǔ)課”的節(jié)奏。民航局已于2024年7月發(fā)布了《中型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)適航標(biāo)準(zhǔn)及符合性指導(dǎo)材料（試行）》。但標(biāo)準(zhǔn)從出臺(tái)到企業(yè)消化、再到完成取證，中間的時(shí)間差仍是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（四）“管得住”與“飛得起”的平衡。中大型無人機(jī)不存在免申請(qǐng)的適飛空域，所有飛行均需申請(qǐng)。嚴(yán)格的審批和適航要求，在一定程度上制約了物流配送、應(yīng)急救援等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度。——當(dāng)然已經(jīng)越來越好。

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結(jié)語(yǔ)

中大型無人機(jī)的監(jiān)管可以概括為：國(guó)家空管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，民航局管適航、運(yùn)營(yíng)、人員，公安管公共安全、實(shí)名登記、違規(guī)查處，工信管生產(chǎn)、頻率，市場(chǎng)監(jiān)管管質(zhì)量，農(nóng)業(yè)農(nóng)村管農(nóng)用操作培訓(xùn)。

公安不因無人機(jī)“大”就撒手不管——實(shí)名登記、違規(guī)飛行查處、應(yīng)急處置，公安一樣不少管。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門則在農(nóng)用領(lǐng)域有自己的“一畝三分地”。

出一道實(shí)操題：一架農(nóng)用無人機(jī)在機(jī)場(chǎng)旁邊作業(yè)，是否違規(guī)？違什么規(guī)？

本文完。

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