5萬億投資的機會，城市地下管網煥新

地下管網更新改造，既是人工智能、大數據、物聯網、地理信息等現代信息技術賦能的重要應用領域，也是新設備、新材料、新工藝推廣應用的重要舞臺

文｜《財經》記者 王麗娜

編輯 | 蘇琦

近日，受臺風“美莎克”影響，廣西貴港市遭遇持續強降雨天氣，山洪入城漫出河道，貴港城區排水泄洪壓力加大，多地出現內澇。7月7日，貴港市中心城區累計41個居民小區積水受澇。

在全球氣候變化的背景下，極端天氣事件多發、頻發，愈發考驗城市韌性。排水、供水、燃氣、污水、熱力這些地下管網，維系著城市有序運行，是城市的“生命線”，托舉公眾的日常生活。

近年來，城市地下管網的建設改造日益得到重視。特別是2024年實施“兩重”建設以來，中央每年安排超長期特別國債等資金重點支持地下管網建設。“十五五”期間，城市地下管網又將迎來重大歷史機遇。

6月8日，在國務院政策例行吹風會上，住房和城鄉建設部建筑節能與科技司司長陳少鵬表示，“十五五”期間，將繼續建設改造城市地下管網約77萬公里，增強城市安全韌性的同時，也將帶動有效投資。此前，國家發展改革委表示，加快補齊城市地下管網建設的薄弱環節，提升城市基礎設施安全韌性，“十五五”時期，預計投資約5萬億元建設改造地下管網。

地下管網更新改造的深意和機遇

“如果把城市看作一個有機生命體，地下管網就是城市的血脈和神經，地下管網不僅關系城市的安全韌性，也關系民生福祉。”中國城市規劃設計研究院副總工程師、水務院院長龔道孝對《財經》表示。

城市地下管網作為城市運行的“生命線”，是城市安全韌性和高質量發展的重要根基。2026年4月，中共中央政治局會議明確提出，挖掘內需潛力，加強城市地下管網在內的“六張網”規劃建設，這是“六張網”首次被納入國家頂層部署。

5月22日，《城市更新“十五五”規劃》發布，這是城市更新領域的第一部國家級專項規劃。“十五五”城市更新主要指標，既有危舊房改造等“面子工程”，也有城市管網改造的“里子工程”。到2030年建設改造城市地下管網約77萬公里，其中改造地下管網36.5萬公里。

公開數據顯示，目前，中國城市地下管網總長度約390萬公里，累計建成地下綜合管廊約7700公里。

當前，中國城鎮化進入穩定發展期，城市發展轉向存量提質增效為主的階段，城市更新成為實現城市內涵式發展的重要抓手。

“城市更新”這一概念，由2019年12月的中央經濟工作會議首次提出，后納入2021年3月發布的《政府工作報告》。2021年3月，“十四五”規劃提出加快轉變城市發展方式，實施城市更新行動，并明確將老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村列為城市更新改造對象。2026年3月，“十五五”規劃要求“高質量推進城市更新”，包括開展城市體檢，健全城市更新實施機制等。同時，明確提出加快城市基礎設施生命線安全工程建設，推進老舊管網改造和危舊房改造，提升城市排水防澇能力。

在此發展階段和環境下，推動地下管網的建設改造，具有深遠的現實意義。龔道孝指出，城市地下管網是保障城市安全健康有序運行的“生命線”，在安全韌性、經濟穩增、民生福祉、城市升級等方面發揮著重要作用。城市地下管網被列為“六網”之一，上升為支撐國家安全與高質量發展的戰略性基礎設施，是立足安全、發展、民生、長遠的戰略抉擇：短期穩投資、補短板、保民生；長期強韌性、促轉型、提能級，為中國式現代化提供堅實的城市地下基礎設施支撐。

因此，城市地下管網建設改造得到大力支持。6月8日，國家發展改革委固定資產投資司負責人關鵬表示，按照“兩重”建設的部署，聯合住房和城鄉建設部，通過超長期特別國債積極支持地下管網建設改造，2026年安排資金規模為1600億元，比上一年增加250億元。

中國測繪學會地下管線專業委員會首席專家李學軍對《財經》表示，由此可見城市地下管網投資增幅顯著加大，地下管網行業將迎來重大歷史機遇。“十五五”時期增加城市地下管網投資不僅拉動經濟增長，還將推動城市地下管網進入新階段，將切實提升地下管網安全韌性、實現地下管網安全穩定運行。此次地下管網投資大幅提升，具有多重深意。其一是地下管網的改造和治理邏輯更具系統性。從單一破解諸如城市內澇、道路塌陷、燃燒爆炸、跑冒滴漏、水體污染等“城市病”和防控安全風險，到數字化管理、智能化運維、智慧化防控能力水平的全方位提升和轉變。其二是切實彰顯地下管網基礎設施“生命線”地位。城市地下管網這個“里子”工程，不再是“修修補補”，而是納入城市更新大盤子，與地面“面子”工程同頻提質——既治“已病”，更防“未病”，提升預警能力，增強地下管網安全韌性，確保城市地下管網健康安全運行。

高質量推進城市更新背景下，地下管網的建設改造面臨新的要求和挑戰。龔道孝表示，黨的十八大以來，隨著我國城鎮化進程的快速推進，城市地下管網的建設取得顯著成就。目前我國地下管網的規模居世界首位，管網覆蓋度和服務范圍取得大幅提高，在城市發展中起到了基礎性支撐性的作用。但不可忽視的是，地下管網在承載能力、安全韌性等方面仍存在一定的短板。一方面落后管材比例仍然較高。另一方面，大量管網已經或即將進入老化更新周期，存在帶病運行問題。另外，由于地下管網涉及多個專業，權屬關系復雜，缺乏統籌協調機制，使得綜合效益未得到充分發揮，且部分地區仍然存在“重建設、輕維護”現象，對地下管網運維方面的投入不足，管理模式粗放，運行效能偏低。

龔道孝認為，面對新形勢新要求，地下管網建設應順應城市發展規律、轉變發展方式，探索可持續的發展路徑。一是在發展思路上，更加注重夯實安全根基、強化管網韌性，實現從規模增長向質量提升轉變。當前城市更新背景下，亟須通過地下管網改造，解決管網老化、安全隱患突出等問題，提升管網質量和安全運行水平。二是在建設模式上，要更加注重統籌協調、建管并重，實現從局部碎片化改造向全域系統治理轉變。要打破行政界限、專業界限、部門界限，推動多專業統籌、多部門協調，建立規建管全生命周期管理機制。三是在技術手段上，要更加注重數字賦能、智慧轉型，實現從被動人防向主動智防轉變。推動地下管網數字化升級，構建“感知-分析-調度-處置”全鏈條智能化管理體系，實現安全風險智能預警、智慧防控。另外，更深層的變化，還在于推動管網功能從基礎運維保障向多元綜合功能轉變。“不應將其視作單一的市政配套工程，而應與城市更新、海綿城市、健康水循環系統、綠色能源體系等有機結合，以設施功能集成帶動綜合效益提升，促進形成長效可持續良性發展態勢。”

“十五五”期間地下管網改造規模前所未有，將給行業帶來廣闊的市場空間。

李學軍表示，地下管網更新改造，既是人工智能、大數據、物聯網、地理信息等現代信息技術賦能的重要應用領域，也是新設備、新材料、新工藝推廣應用的重要舞臺。近年來，衛星遙感、低空無人機、管道機器人、智能識別及非開挖修復等一批技術工藝取得創新突破，已成為地下管網全周期管理與運行維護的重要技術支撐。特別是數字孿生技術的應用，讓原本“看不見”的地下管網變得“透明化”。這些轉變對普通市民而言，最直觀的體驗將是：因反復開挖導致的出行不便明顯減少，同時水管爆管、管道堵塞、道路塌陷、燃燒爆炸等風險也明顯降低，出行安全感和生活舒適度得到切實提升。

城市排水和燃氣管網改造，將迎來哪些變化

《城市更新“十五五”規劃》，對地下管網建設改造提出目標。建設改造燃氣管網約20萬公里、排水管網約17.5萬公里、供水管網約17.5萬公里、污水管網約10萬公里、供熱管網約12萬公里。

氣候變化背景下，極端天氣事件越來越頻繁，打造承受沖擊能力強、恢復速度快的韌性城市，增強城市風險防控和治理能力，成為城市高質量發展的必然要求。

排水系統是應對極端降雨的核心防線，《城市更新“十五五”規劃》提出完善城市排水防澇體系，健全洪澇聯排聯調機制。龔道孝指出，“十四五”期間，我國城市排水防澇設施投入力度持續加大，排水管網、排澇泵站、調蓄設施、行泄通道等設施建設穩步推進，應急排澇裝備規模大幅提升，城市排水防澇工程體系初步建立，城市應對強降雨的能力不斷增強。但是仍存在排水管網老化、調蓄設施不足、行泄通道不暢等問題，排水防澇體系系統性、整體性、協調性不強。特別是傳統北方少雨地區應對城市內澇的經驗不足、存在設施短板，這些成為影響城市排水防澇安全的重要因素。

龔道孝長期致力于城市水系統、城市基礎設施及韌性城市等研究與規劃。在龔道孝看來，受氣候變化影響，當前極端暴雨事件呈現頻次增加、強度增強、影響因素疊加、突發性強等特點，對城市安全運行帶來了嚴峻的挑戰。城市治理理念須主動隨之轉變，應強化風險意識，將氣候風險應對融入規劃建設管理全過程。建立基礎設施氣候適應能力評估與建設改造制度，聚焦供水、排水、燃氣、通信、橋梁、隧道、軌道交通等重點領域，推動城市基礎設施生命線安全工程建設。同時完善預報預警、基層響應和長效保障機制，提升極端天氣應對能力。

龔道孝建議，城市排水管網建設應多措并舉：加強規劃設計標準提標和動態修訂；對不達標、老化破損、材質落后的排水管網開展系統化更新改造；對自排不暢、抽排能力不足的地區，加快改造或增設排水泵站；重點加大北方地區城市排水防澇設施建設改造力度，因地制宜提高雨水管網、管渠及相關附屬設施建設標準。逐步建成“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系。

在地下管網建設改造中，如果說排水管網是應對“看得見”的極端強降雨等，燃氣管網建設改造則是消除“看不見”的隱性風險。6月8日，住房和城鄉建設部相關負責人表示，“十五五”期間，燃氣管網改造重點是材質落后、腐蝕嚴重的市政管道，消除安全隱患。

燃氣管網改造是一項重要的工程，近年來在持續推進。李學軍表示，長期以來，燃氣管網存在老化、腐蝕嚴重的自然現象和管道壓占、第三方施工挖掘破壞、隨意改遷等問題。為加快城市燃氣管道等老化更新改造，2022年發布的《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案（2022-2025年）》及2023年發布的《關于扎實推進城市燃氣管道等老化更新改造工作的通知》，主要聚焦落后材質如灰口鑄鐵管、不滿足安全運行要求的球墨鑄鐵管和超年限服役及存在安全隱患的管道等更新改造。此前，推進開展老舊燃氣管網改造取得了積極成效，“十四五”時期我國更新改造老化燃氣管道約10.4萬公里，但與存量燃氣管道規模相比，更新改造任務依然艱巨。2025年12月，住建部召開全國住房城鄉建設工作會議，明確表示2026年將常態化推進老舊燃氣管網更新改造。

李學軍認為，老舊燃氣管網改造，面臨地下各類管線密集交織，基礎信息資料共享不暢這一現實難點，這給改造實施帶來制約，由此帶來不同部門、權屬單位之間的協調壓力，工程立項和資金保障也面臨較大壓力。《城市更新“十五五”規劃》明確了今后五年的任務目標和政策支持方向，這是有力推進此地下管網改造的重大機遇。建議應用人工智能、大數據等新興信息技術，準確排查安全隱患，為實施更新改造提供支撐。以城市基礎設施生命線安全工程建設為契機，建立實時監測監管信息平臺，健全完善應急預警機制和提高管理智能化水平，將成為保障燃氣管道運行安全的核心所在。

盲目開挖、違規占壓等第三方施工損壞燃氣管道，近年來成為影響燃氣安全運行的隱患之一。對此，李學軍解釋，進入新世紀以來電子標識技術較早在燃氣行業得以推廣，對于日常運維、防范第三方施工破壞起到了積極作用，近年來中國測繪學會地下管線專業委員會（原中國城市規劃協會地下管線專業委員會）借鑒境外經驗，在國內杭州、淄博等部分地區進行防范第三方挖掘破壞示范取得了較好效果，北京市也在這方面做過相應類似實踐并積累了好的經驗。

地下管網裝上“智慧大腦”

地下管網改造正在向數字化、智能化轉型。

在中國政府采購網站，可瀏覽查詢到2026年有不少城市地下管網采購項目，公開采購編制數字地下管網一張圖和構建“水電氣熱網一張圖”數據庫、地下管網及智能監測系統設施設備更新改造、地下多元管線監測與預警試驗平臺、智慧化管網分析、管道竣工驗收CCTV檢測服務等。管道CCTV檢測技術，是近幾年興起的檢測管道狀況技術，管道CCTV檢測機器人利用小型攝像設備巡航拍攝管道內部，有效識別管道破損、滲漏等隱患，破解以往依靠人工巡檢或反復開挖等弊端。

智慧化是地下管網韌性提升的技術支撐。《城市更新“十五五”規劃》提出，強化對城市燃氣、供水、排水、橋梁、隧道、熱力、管廊等城市基礎設施運行風險的實時監測、動態預警，及早發現和管控風險隱患。健全監測體系，完善風險隱患高效協同處置機制。

李學軍表示，通過物理修復治理與數字技術深度融合，對存量管網隱患實施集中系統整治，在消除風險、增強韌性的基礎上，同步加快智能管網建設步伐。通過健全完善監測監管機制，將推進城市地下管網管理邁入“數智化”新階段，切實筑牢安全、健康的城市“生命線”。

龔道孝解釋稱，目前我國城市地下管網在信息管理、風險監測、預警預報等方面的智慧化管理水平仍有待提升。2024年11月發布的《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》提出，建立地下管網“一張圖”體系，打造地下管網規劃、建設、運維、管理全流程的基礎數據平臺，實現地下管網建設運行可視化三維立體智慧管控，對地下管網的智慧化建設提出了具體要求。目前地下管網智慧化改造中，硬件設施、傳輸網絡等方面技術和產品較為成熟，但是在數據基礎以及分析決策模型等方面，仍有一些短板，存在基礎數據質量不高、數據標準不統一等問題。部分智慧平臺“重大屏展示、輕智能研判”，僅能實現簡單的超標閾值報警，缺少爆管泄漏、管網腐蝕、城市內澇、施工破壞等場景的預測預警模型，無法結合氣象、地質、運維數據開展模擬推演和智能調度。

在李學軍看來，應對極端氣候變化等風險挑戰，地下管網數字化、智能化建設的轉型至為關鍵。比如，通過模型計算優化管網輸送、排放標準，統籌雨污分流與調蓄，搭建平臺實現地下管網的實時感知和監測監管，并依托人工智能、大數據等新一代信息技術，持續提高預警能力和應急防范智能化水平。這既是推動城市治理智慧化精細化的重要抓手，也是豐富拓展“CIM+”在城市更新中應用落地。此外，《城市更新“十五五”規劃》再次提出因地制宜推動地下綜合管廊建設，通過集中敷設實現地下管線的物理隔離，“這對于保障極端天氣等風險條件下保障地下管網功能發揮，提升地下管網抗災能力，具有重要的積極意義。”

地下綜合管廊建設，將水、電、氣等各類管線集中“入廊”，可以有效統籌利用城市地下空間，提高城市環境品質和綜合承載能力。但在實際推進中，面臨資金、協調等諸多難題。

對此，龔道孝表示，一方面應建立入廊管線聯合投資、有償使用、成本分攤等共建模式。拓寬籌資渠道，構建政府引導、社會參與、多元投入的資金體系。完善收費機制，科學核定入廊費、日常維護費標準，建立合理的成本回收與收益分配制度，保障參與主體可持續運營。另一方面要強化統籌聯動，健全多部門、多權屬管線協同管理機制。

地下管網智慧化升級，應從哪些方面著手？龔道孝認為，當務之急是先把地下管網“家底”摸清——開展管網體檢和數字化建檔，健全數據動態更新機制。在此基礎上，搭建城市地下管網安全運行監管平臺，對管網及附屬設施運行狀態進行實時動態監測、全面感知、自動采集，逐步實現安全風險的智能研判、預警、應急輔助決策與智能處置。整合多類管線數據，統籌管網管廊建設和地下空間開發，破解管線交錯、空間沖突以及多頭管理、信息孤島的問題，最終實現地上地下一體化規劃建設管理。

城市體檢是城市更新、建設韌性城市的重要前提。經過近幾年的探索，“先體檢后更新、未體檢不更新”已經成為共識。《城市更新“十五五”規劃》提出，開展城市地下管網體檢。

李學軍指出，結合城市體檢或專項體檢，摸清地下管網家底，實施管網檢測和監測，排查隱患，是推進管網更新改造的關鍵，這也是這五年地下管網更新改造與以往的不同之處。對地下管網普查體檢，全面摸清管網“病灶”，實施“靶向改造”，系統性消除隱患，推進實現地下管網健康、安全、穩定、高效運行。健全城市體檢與城市更新一體化推進機制，健全國家、省、城市三級城市運行管理服務平臺體系，這將有效規避各自為政、反復挖掘，同時落實相關責任監管。

在地下管網建設改造中，除推廣運用人工智能、物聯網、大數據等先進技術手段，實現“線上線下”結合、一體化進行檢測監測和監管外，李學軍還建議盡快完成城市地下管網的立法，加強城市地下管線管理，保障城市地下管線安全運行。

此前，2016年住房和城鄉建設部曾起草《城市地下管線管理條例（征求意見稿）》，公開征求意見，但此后未有公開進展。

近期一些項目密集落地，資金從哪來

地下管網提質增效迎來新的機遇。2026年，1600億元超長期特別國債積極支持城市燃氣、供水、排水等地下管網建設改造。依托超長期特別國債和中央預算內資金，以及地方專項債、政策性金融工具、社會資本等，全國地下管網更新進入加速階段。

近期，各地已有一批地下管網改造資金和項目落地。7月2日，河南省政府召開政策例行吹風會，表示“十五五”階段將持續用好國家政策紅利，全方位拓寬資金保障渠道。全力對接中央預算內投資、超長期特別國債、政策性金融工具、地方政府專項債券等多元資金，為管網改造提供充足資金支撐。

7月8日，《廣東省推進城市全域數字化 轉型建設智慧城市行動方案》發布，提出加快打造城市基礎設施生命線監測體系，健全新建市政基礎設施物聯設備與主體設施同步機制，統籌推進老舊設施智能化改造。在資金保障上，積極爭取國家部委資金和項目支持，統籌用好省市數字領域財政資金和地方政府專項債券資金。推動銀行業金融機構加大對數字化重點領域的信貸投放。強化財政資金與社會資本的協同聯動，引導社會資本投入，建立多方參與的投融資機制和可持續運營模式。

《城市更新“十五五”規劃》提出，構建可持續的城市建設運營投融資體系。推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等。支持符合條件的城市更新企業發行公司債券、中期票據等。按照誰受益、誰出資原則，充分發揮市場機制作用，構建政府、市場、居民資金合理共擔機制。規范實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營。穩慎推進公用事業價格改革。

對此，李學軍認為，這為地下管網建設改造的資金保障提供了有力支撐。在用足上述政策的同時，他建議探索“地下管網專項保險”，按地區、管線功能分類設立，量身定制保險方案，覆蓋相應管線自然災害、意外事故以及運維、應急等。近年來，浙江寧波已嘗試推出“城市排水管網綜合保險”項目，織密地上地下的風險保障網。

龔道孝表示，據測算，“十五五”期間全國城市地下管網建設改造投資預計超5萬億元。僅靠政府財政投入，“不足以支撐如此龐大的建設改造任務，必須構建多元化、多層級的資金投入機制。提高資金投入效率，調動各方力量積極參與。”

對于具備明確收費渠道、有一定投資回報的項目，龔道孝建議鼓勵采取特許經營模式，配合稅費減免、價格管理、明確產權等政策，積極吸引社會資本參與投資運營。設立城市建設維護專項資金，確保各類運營收益中一定比例資金能夠專項用于設施日常管養，專款專用。建議探索經營性和非經營性項目捆綁開發模式，形成“投資—建設—運營—收益”的良性循環，增強項目自身“造血”能力。鼓勵開展金融工具及政策創新，與政策性銀行開展專項合作，爭取中長期貸款授信，發揮開發性金融作用，支持項目建設。另外，理順城市供水、供電、供氣價格機制，將城市燃氣、供水、供熱管道老化更新改造投資、維修及安全生產費用等計入定價成本。綜合考慮成本變化、服務質量、社會承受能力，構建覆蓋全成本并合理盈利的價格動態調整機制。

龔道孝建議，地方政府應積極爭取中央資金支持，充分發揮中央預算內投資的帶動作用。系統整合財政資金、特別國債、地方政府專項債、政策性銀行貸款與社會資本，形成“捆綁組合、肥瘦搭配”的協同融資方案，有效放大資金效能，建立健全地下管網建設運營資金長效投入機制。

責編 | 李煜

題圖來源 | 視覺中國