為何存量更新套用“開發(fā)邏輯”，必然陷入“推不動”的死胡同？

近兩年，很多業(yè)內人士都有一個切身感受：越來越多城市更新項目，正陷入一種“推不動”的狀態(tài)。結合RET睿意德近幾年參與核心區(qū)商業(yè)街、TOD片區(qū)、存量園區(qū)等更新項目的實踐，我們看到，真正影響項目推進效率的，往往不是資金不足、建筑設計能力欠缺，也不是招商資源匱乏，而是集中在另一些更復雜的環(huán)節(jié)——規(guī)劃定位反復搖擺，多部門審批目標不一致，原住民補償預期持續(xù)抬升，開發(fā)方與運營方訴求彼此分離。這些問題不斷拉長項目周期，也使項目推進越來越依賴“協(xié)調”，而不是“建設”。

過去較長一段時期，中國城市發(fā)展整體處于增量擴張階段。土地持續(xù)升值足以覆蓋大量問題，快速開發(fā)也可以對沖諸多矛盾。然而，當城市化率突破60%，城市發(fā)展重心從增量建設轉向存量博弈，問題結構發(fā)生根本性轉變——高密度建成區(qū)、碎片化產權、財政硬約束、文保剛性要求、多主體利益交織……這些因素疊加之下，原本以開發(fā)為主導的推進邏輯，正越來越難以適配城市發(fā)展的新階段。

這并非中國面臨的獨有難題。東京早在上世紀60年代便經歷過類似陣痛——土地私有化程度高、開發(fā)強度大、防災壓力與基礎設施短板并存。而新加坡、香港、倫敦、紐約等國際都市，也均在各自的資源約束下，探索出了差異化的解題路徑。

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五座國際城市發(fā)展出的差異化更新機制工具，并非孤立存在，而是共同回應了一個核心命題：當城市從增量開發(fā)轉向存量更新，原有的土地財政與開發(fā)邏輯邊際失效，如何用新的機制設計來協(xié)調多元利益、激活社會資本、提升運營效率。

這些機制的共同特征，是不依賴傳統(tǒng)的財政補貼或行政強制，而是通過制度設計，將“公共價值”與“私人利益”重新掛鉤，讓多元主體在自愿參與中實現共贏。

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容積率獎勵：讓公共貢獻變成可兌現的開發(fā)收益

很多城市更新項目都會遇到同一個現實問題：開放廣場、防災設施、慢行系統(tǒng)、公共連廊、能源系統(tǒng)——這些投入短期內無法直接形成銷售收益；政府財政有限，無力全額買單；運營主體又更關注長期活力。三方拉扯之下，結果往往是公共空間縮水、品質下降，或者項目干脆停在方案階段。

東京的答案是：既不搞財政補貼，也不強制開發(fā)商“做慈善”。1969年《城市再開發(fā)法》之后，東京逐漸確立了一個核心邏輯:容積率不只是物理上限，更是一種可以交易的“政策籌碼”——你為城市公共系統(tǒng)貢獻越多，獲得的容積獎勵就越高。規(guī)劃部門設定基準容積率，當開發(fā)主體承擔防災設施、公共空間、能源系統(tǒng)、交通接駁等公共貢獻后，依據公共價值評估給予容積獎勵額度，最終額外增加的建筑面積覆蓋公共成本并產生合理利潤。

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東京丸之內亦是典型案例。開發(fā)商承擔地下能源系統(tǒng)、防災廣場以及國際商務交流空間的建設后，獲得了更高的容積率；額外增加的建筑面積，反過來覆蓋了公共設施的投入成本。新加坡URA的“白色地段”制度，本質上也是同一邏輯——在規(guī)劃層面預留混合用途的靈活空間，允許開發(fā)商根據市場需求動態(tài)調整功能配比，從而提升公共空間的活力與可持續(xù)性。

這一機制雖具借鑒價值，但國內多數探索仍停留在“彈性管控”的模糊概念層面，缺乏可量化的掛鉤標準。核心癥結在于，尚未建立起一套“公共貢獻價值”與“容積獎勵額度”之間可計算、可審批、可公示的評估體系。缺失這一體系，容積率獎勵便極易滑向“討價還價”的行政博弈，而非有章可循的制度安排。需明確，容積率獎勵絕不等于“多給指標”，若無清晰的公共貢獻度量尺，獎勵機制勢必淪為行政裁量的灰色地帶，既增加審批不確定性，也為尋租預留了空間。

對政府管理部門而言，在重點更新片區(qū)試點“公共貢獻清單+容積獎勵換算表”，將模糊的彈性管控轉化為剛性的制度設計，是當務之急。對開發(fā)商而言，在項目前期即主動識別公共貢獻項，將“被動合規(guī)”轉化為“主動增值”的談判籌碼，往往比后期爭取容積率獎勵更具主動權。公共投入的關鍵不是“誰來花錢”，而是設計一套機制，讓花錢的人能夠賺回來。

權利變換：讓原住民從被搬遷者變成價值參與者

很多核心區(qū)項目真正難推進的地方，不在建設本身，而在產權整理。過去很多項目習慣于“現金補償、整體搬遷、遠郊安置”，但隨著核心區(qū)價值提升、居民對區(qū)位價值的認知變化，這種方式越來越難以為繼——對很多原住民來說，失去的已經不僅是一套房子，還有教育資源、商業(yè)資源、生活關系，以及長期資產增值的機會。

東京“市街地再開發(fā)事業(yè)”最關鍵的制度創(chuàng)新，是“權利變換”——原住民不拿現金走人，而是用“土地面積”換“樓內空間”。原本分散的平面產權，經統(tǒng)一開發(fā)后轉化為高樓中的立體產權，原業(yè)主按地價比例分得相應樓層，剩余部分歸開發(fā)商銷售，平衡項目收益。

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六本木新城項目中，400多位產權人、1000多輪談判、歷時17年完成協(xié)調——依靠的并不是“強推”，而是讓產權人繼續(xù)參與未來價值的分配。把“被拆遷者”重新變成“利益共同體成員”，這才是權利變換的核心。

香港的強制售賣制度提供了另一條路徑。1999年《土地（為重新發(fā)展而強制售賣）條例》規(guī)定：老舊大廈若集齊90%以上業(yè)權，業(yè)主可申請強制售賣剩余業(yè)權；2010年起，樓齡50年以上樓宇等三類地段的申請門檻進一步下調至80%。與東京的“權利變換”相比，香港路徑更依賴司法程序，但同樣指向產權整合效率的提升。兩條路徑的核心差異在于：東京采用協(xié)商型、權益置換的邏輯，周期較長但利益綁定更緊密；香港采用司法型、程序裁決的邏輯，周期相對確定但利益分配更依賴公開市場。

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中國的土地制度與日本存在根本性差異，東京“權利變換”中“等價置換”的邏輯內核難以直接移植。更具現實可行性的路徑是：在維持土地使用權不變的前提下，探索“使用權入股+未來收益分成”模式，讓原住民以產權參與更新項目，并按約定比例分享未來租金或銷售收入。與此同時，香港的強制售賣制度對中國城市更具直接參照價值——深圳、廣州等地已在“業(yè)主自治+政府指導”框架下開展老舊小區(qū)改造試點，其強制售賣的比例門檻可作為制度設計的量化錨點。

需要特別辨析的是，“權利變換”并不等同于中國語境下的“產權調換”。日本模式的核心是“等價置換”——按評估價值比例分配空間權益，而非國內常見的“等面積置換”；二者評估邏輯迥異，結果導向也截然不同。

地區(qū)聯營：從管理一棟物業(yè)，到經營整片街區(qū)

諸多CBD都面臨類似問題：白天很熱鬧，晚上迅速空心化，周末人流明顯衰減。很多項目會把原因歸結為商業(yè)不足、餐飲太少、配套不夠。但若長期觀察就會發(fā)現，問題不只是“有沒有商業(yè)”，而是整個區(qū)域是否真的被當作一個“街區(qū)”在經營。過去中國大量商務區(qū)，本質上奉行的是“物業(yè)管理邏輯”，而不是“街區(qū)運營邏輯”。

丸之內曾因周末空無一人而被稱作“星期天的荒野”。其破局之道在于雙重調整：物理層面，強制開放首層界面——高層寫字樓的地下、地面及二層不得私用，須退讓為公共空間，引入美術館、餐飲、零售，并以落地玻璃消融內外邊界，讓街道充滿生機。運營層面，則由百余家企業(yè)、商戶與政府共組“丸之內地區(qū)管理協(xié)議會”，統(tǒng)一統(tǒng)籌時間、活動、空間與品牌，將整個街區(qū)當作一個商業(yè)綜合體來經營，核心訴求始終如一：引人、留人、活人。改革后不久，周末客流即反超工作日，夜間經濟貢獻度穩(wěn)步上升，“潮汐式”人流徹底轉化為“駐留式”人氣。

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若將東京的協(xié)議會視為政企協(xié)商的樣本，倫敦BID則是業(yè)主自治的典范。其制度設計簡潔而剛性：區(qū)域商業(yè)業(yè)主投票決定設立，隨后強制征收物業(yè)稅1%—2%的附加稅費，專款專用于街道清潔、安全巡邏、營銷活動等公共服務。由此形成一條完整的價值閉環(huán)——業(yè)主投票確立權責，強制收費保障財源，BID組織專業(yè)運營，公共服務提升環(huán)境，環(huán)境改善反哺物業(yè)增值。與東京模式相比，倫敦的治理重心更多落在業(yè)主自治與市場化籌資上，但二者殊途同歸：都完成了從“物業(yè)管理”到“街區(qū)運營”的躍遷。

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當前中國商務區(qū)管理，實質上是“物業(yè)服務+政府監(jiān)管”的二元結構，始終缺少一個對街區(qū)整體運營負責的主體。破題的可能路徑在于：以政府平臺公司為運營主體，引入專業(yè)化運營團隊，通過“租金分成+服務費”的模式實現可持續(xù)運轉。而真正的難點在于——如何構建跨業(yè)主的利益協(xié)調機制，如何推動運營主體從“物業(yè)管理”的慣性格局中躍升，真正建立“街區(qū)運營”的系統(tǒng)思維。

空間建設只是城市發(fā)展的上半場。持續(xù)、專業(yè)、跨業(yè)態(tài)的“地區(qū)聯營管理”，才是存量時代防止街區(qū)老化的靈魂。衡量一個金融區(qū)的價值，不在于白天容納了多少白領，而在于夜晚和周末留住了多少市民。

容積率轉移：讓歷史建筑的“留白”成為可交易資產

歷史建筑保護與城市開發(fā)之間的張力，正成為越來越多城市面臨的共性命題。一味固守原貌，收益缺口無法彌合；簡單拆除重建，歷史肌理又將蕩然無存。兩難之下，許多文保項目陷入怪圈：要么因缺乏動因而“凍結式衰敗”，要么因過度開發(fā)而“景觀式失真”，最終走向同質化的文旅化生存。

東京站的改造實踐，則為破解這一困境提供了制度創(chuàng)新的范本——將歷史建筑“未使用的開發(fā)權”資本化，引入市場化交易機制。這座1914年建成的三層紅磚站舍，占地規(guī)模龐大，卻因文物保護限制無法向上擴建；然而，該街區(qū)被賦予的法定容積率遠高于站舍實際使用率，由此形成了大量“合法但閑置”的空中開發(fā)權。日本規(guī)劃部門依托“特別容積率適用地區(qū)”制度，允許東京站將這部分未使用的容積指標轉讓給周邊地塊；受讓開發(fā)商在購得指標后，可獲得突破原有高度限制的許可，從而建設更高層級的商務建筑。

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僅向新丸之內大廈與丸之內公園大廈兩處出售開發(fā)權，東京站業(yè)主方JR東日本便獲得約450億日元的收益，相當于車站修復總投入的90%。這筆來自市場的資金，讓東京站在不依賴財政撥款的前提下，完成了抗震加固與南北圓頂的歷史復原；而周邊寫字樓也借此獲得了突破限高的開發(fā)空間。歷史建筑與現代開發(fā)之間，由此從“相互掣肘”轉向“互為杠桿”。

紐約的可轉移開發(fā)權制度（TDRs），則可視為同一邏輯下的另一制度表達。在地標保護制度框架內，受保護建筑可將未使用的容積率指標轉讓給鄰近地塊。與東京的規(guī)劃協(xié)商模式不同，紐約更強調市場主體的自主交易、政府保持審慎干預，但最終同樣指向保護與開發(fā)的價值平衡——中央車站的保護即為其標志性案例。兩條路徑的關鍵分野在于：東京由規(guī)劃劃定轉移范圍、以政企協(xié)商推進，允許跨地塊靈活調配；紐約則由市場主導交易、以相鄰地塊為限，規(guī)則更為剛性。

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對國內城市而言，在更大范圍的更新規(guī)劃中植入“開發(fā)權轉移”的政策設計，具有直接的借鑒意義。歷史建筑的“留白”，本質上是一種待釋放的空間資源，可以成為周邊高強度開發(fā)項目的“燃料”。文保項目的長久之計，并非依賴財政兜底，而是融入區(qū)域價值的資本化循環(huán)。

核心難點在于，中國現行規(guī)劃體系中，容積率的“法定上限”概念不夠剛性，且缺乏跨地塊容積率轉移的制度通道。需要突破現有規(guī)劃法規(guī)，在特定更新片區(qū)內試點“容積率銀行”或“開發(fā)權交易平臺”。

中國城市更新的機制路線：從局部試點走向制度生態(tài)

近期（2年內），應聚焦于重點更新片區(qū)的制度試驗：推行“公共貢獻清單+容積獎勵換算表”，建立可量化、可審批、可公示的掛鉤標準；在老舊小區(qū)與歷史街區(qū)更新中，探索“使用權入股+收益分成”的本地化產權整合方案；在新規(guī)劃或存量更新的商務區(qū)中，將首層界面開放與“街區(qū)運營”要求納入強制性規(guī)范。

中期（3—5年），著重建章立制：推動城市更新專項立法，將容積率獎勵、權利變換、容積率轉移等機制納入法定制度體系；引入強制售賣比例門檻，打通產權整合的司法通道；設立“街區(qū)發(fā)展基金”，以財政引導與業(yè)主分攤相結合的方式，為街區(qū)運營提供長效資金保障；搭建“容積率銀行”或“開發(fā)權交易平臺”，為跨地塊容積率轉移提供制度通道。

遠期（5—10年），應致力于形成城市更新領域的“制度生態(tài)”——政府提供制度框架與公共利益底線，開發(fā)商注入資本與執(zhí)行能力，運營主體輸出專業(yè)化運營能力，原住民與社區(qū)貢獻在地資源與文化認同。在這一生態(tài)中，機制設計能力將成為城市更新的核心競爭壁壘：誰能在制度框架內設計出最優(yōu)的利益協(xié)調方案，誰就能獲取最優(yōu)質的項目資源。

結語

城市更新的“第一性”，不是把舊空間改造成新空間，而是在不輕易中斷原有生活與秩序的前提下，重新組織權利、利益與行動。它真正考驗的，也不只是建設能力，而是能否降低交易成本、穩(wěn)定長期預期，并讓政府、資本、居民與運營主體在目標并不一致的情況下繼續(xù)合作。

項目開發(fā)通過壓縮復雜性獲得效率，城市更新則必須通過組織復雜性創(chuàng)造價值。前者生產空間產品，后者重構一個仍需持續(xù)運行的系統(tǒng)。而存量時代城市之間真正的差距，也許不再是誰建得更快，而是誰更早具備機制設計、利益協(xié)調與長期治理的能力。

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