“十五五”工業減碳：從選擇題邁向必答題

工業是國民經濟的主體，也是能源消費和碳排放的主要領域。2025年，我國制造業增加值占全球比重約30%，工業能源消費量約占全社會能源消費總量的2/3，工業領域碳排放量占全國碳排放總量的比重超過70%。與發達國家先完成工業化而后開啟碳達峰進程不同，我國工業現代化與碳達峰碳中和目標在時間維度上高度重合。2030年前碳達峰目標近在咫尺，“十五五”時期正是決定這一目標能否如期實現的關鍵窗口期。

圖/中經視覺

2026年《政府工作報告》將“單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右”列為年度發展核心預期目標，替代了此前多年作為核心約束的“單位國內生產總值能耗降低”指標，釋放出碳排放強度已成為衡量經濟發展質量核心標尺的明確信號，“十五五”工業減碳從“選擇題”變為“必答題”。然而，我國工業減碳面臨的形勢異常復雜。能源結構偏煤、產業結構偏重、技術路徑依賴性強、國際競爭加劇等多重壓力交織疊加。如何在保障制造業比重基本穩定、維護產業鏈供應鏈安全的前提下，推動工業深度脫碳？如何從“能耗雙控”平穩過渡到碳排放總量和強度雙控(以下簡稱“碳排放雙控”）？如何在全球綠色貿易壁壘不斷抬高的背景下保持產業競爭力？這些問題構成了“十五五”工業減碳攻堅的核心命題。

現實挑戰：多重結構性困境

“十五五”時期，我國工業減碳面臨能源、產業、技術、治理與國際環境等多重結構性困境，這些難題相互交織、互為因果，構成深度脫碳的系統性障礙。

能源結構偏煤導致轉型與保供的兩難選擇。我國能源資源稟賦呈現富煤、缺油、少氣的特征，煤炭在能源消費結構中長期占主導地位。盡管非化石能源消費占比已從2020年的16.0%提升至2025年的21.7%，但煤炭消費仍承擔著能源保供的重要任務。2025年，我國可再生能源發電裝機占比已提升至60%左右，但受制于新能源出力的波動性和不穩定性，煤電仍承擔著系統調節的基礎保障功能。更深層的矛盾在于，工業領域電氣化水平持續提升，但電力結構仍然偏煤，導致依賴煤炭發電帶來的間接排放問題始終未能根本解決。與此同時，綠電直連、綠電交易等市場化機制尚處于探索階段，企業獲取穩定、經濟、可追溯的綠色電力仍面臨制度性障礙。對于鋼鐵、電解鋁等高耗能行業，綠電溢價帶來的成本壓力與出口競爭力之間的矛盾，成為企業綠色轉型的現實制約。

產業結構偏重形成高碳鎖定效應且難以短期破解。我國是制造業大國，粗鋼、水泥、玻璃、有色金屬等重化工業產品產量占全球總量一半以上。2023年，我國化學原料和化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、有色金屬冶煉和壓延加工業等行業占制造業能源消費量的77.4%。這種重型化產業結構是長期工業化進程的產物，具有典型的路徑依賴特征。問題在于，高耗能行業的綠色轉型面臨“不可能三角”的約束：既要壓減產能以實現降碳目標，又要保障就業和稅收以維護社會穩定，還要維持產品價格競爭力以應對國際競爭。部分地區對高耗能產業存在發展路徑依賴，將其視為經濟增長的“壓艙石”，產業退出和替代缺乏系統性的制度安排。

技術瓶頸凸顯使得深度脫碳缺乏成熟商業方案。改革開放以來特別是近年來，我國工業能效提升取得了顯著成效，單位工業增加值能耗從2000年的2.29噸標準煤/萬元下降至2023年的約0.66噸標準煤/萬元，年均下降5.3%；鋼鐵、電解鋁、水泥熟料等單位產品綜合能耗已達到或接近國際先進水平。這意味著，依靠傳統節能技改實現的容易降碳已基本完成，深度脫碳必然觸及工藝流程的根本性變革。然而，支撐碳中和目標的關鍵核心技術仍處于示范階段。氫冶金、碳捕集利用與封存（CCUS）、可再生能源制氫等技術路線雖已取得突破，但距離大規模商業化應用還有相當的距離。與此同時，綠氫的穩定供應、儲運網絡、成本競爭力等配套條件尚不成熟，形成有技術、缺經濟、難推廣的尷尬局面。

治理體系尚不完善致使碳排放雙控制度基礎尚不堅實。“十五五”時期，我國全面實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡“五位一體”的碳治理體系。但從現狀來看，制度落地的支撐條件仍顯薄弱。一是碳排放統計核算基礎能力不足。工業源碳排放涉及能源活動排放和工業過程排放兩大類，核算邊界、方法學、數據質量等方面仍存在較大差異，不同口徑的核算結果往往出入較大，難以支撐精準管控。二是碳排放權交易市場尚不完善。目前全國碳市場已覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉等行業，但碳配額的稀缺性不足、價格信號偏弱、金融屬性缺失等問題依然存在，市場化減排機制的作用未能充分發揮。三是產品碳足跡管理體系剛剛起步。碳足跡核算規則、背景數據庫、碳標識認證制度等尚在建設中，難以有效應對歐盟碳邊境調節機制（CBAM）等國際貿易新規。

國際競爭加劇倒逼工業減碳提速并面對綠色壁壘。全球綠色低碳領域的競爭日趨激烈，一方面，歐盟碳邊境調節機制已進入實施階段，對進口的鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力等高碳產品征收碳關稅，我國相關行業出口面臨碳成本內部化的壓力；另一方面，部分發達國家持續炒作我國清潔能源產品碳足跡問題，通過提高關稅、啟動反補貼調查等手段設置綠色貿易壁壘。更深層次的背景是，全球綠色低碳規則協調與博弈加劇，歐盟在碳市場規則、產品環境足跡方法、循環經濟標準等方面的制度輸出，正在重塑國際貿易的底層邏輯，我國若不能在碳排放核算方法、碳足跡評價標準、碳標識認證制度等方面主動參與國際規則制定，將在未來的綠色貿易體系中陷入被動。

轉型路徑：五個維度同步發力

破解上述結構性困境，需要從制度、能源、產業、技術、循環五個維度同步發力，以系統性重構推動工業從高碳鎖定邁向低碳躍遷。

加快制度重構，建立碳排放雙控的五位一體治理體系。“十五五”工業減碳的核心制度創新，在于從“能耗雙控”全面轉向“碳排放雙控”。這一轉變不僅是管控指標的替換，更是治理邏輯從節約能源轉向降低碳排，從過程管控轉向目標導向，從行政手段為主轉向市場機制與行政手段相結合的根本重構。

其主要抓手：一是加強地方碳考核。將碳排放強度降低指標分解至各地區，納入地方政府績效考核體系，并建立碳排放預算管理制度，實現碳排放總量的剛性管控與彈性調節的統一。二是加強行業碳管控。以電力、鋼鐵、有色、建材、石化等為重點，制定差異化減排目標和措施，推動行業能效標桿水平以上產能占比持續提升。三是加強企業碳管理。將碳排放管控要求納入重點用能單位管理制度，推動企業建立健全碳排放管理體系，開展碳資產管理和碳交易履約能力建設。四是強化項目碳評價。將碳排放評價納入節能審查和項目審批流程，新建和改擴建項目須達到能效標桿水平和環保績效A級水平。五是加強產品碳足跡管理。加快建立統一的碳足跡核算規則、背景數據庫和碳標識認證制度，推動產品全生命周期碳管理。

加快能源重構，構建新型電力系統支撐工業低碳轉型。工業減碳的根本出路在于能源結構的低碳化。建設新型能源體系，需堅持“源網荷儲”協同發力，推動工業用能結構實現根本性變革。

在電源側，應堅持集中式與分布式并重，統籌推進大型風電光伏基地建設和分布式新能源開發；有序發展核電，穩妥推進沿海核電項目建設；加快西南水電基地建設，提升清潔能源供給能力；到2030年，非化石能源消費比重力爭達到25%以上。在電網側，應加快智能電網和微電網建設，提升電網對清潔能源的接納、配置和調控能力；完善跨省跨區輸電通道，推動清潔能源在全國范圍內優化配置；探索綠電直連、綠電交易等模式，滿足企業綠色用能需求。在用戶側，應持續推進工業電氣化，推廣電鍋爐、電窯爐、熱泵等電氣化技術；大力發展儲能產業，推動抽水蓄能、電化學儲能、壓縮空氣儲能等多種技術規模化應用，提升電力系統靈活調節能力；探索氫能在工業領域的應用，逐步提高綠氫在工業用能中的比重。

加快產業重構，推動高碳行業向低碳高端方向躍升。產業結構調整是工業減碳的根本之策。需把握從工業化中期向后期轉變的重大機遇，推動產業結構向輕型化、高端化、綠色化轉型。對于鋼鐵、建材、石化等高耗能行業，應堅持壓減存量、優化增量并重。一方面，依法依規淘汰落后產能，壓減過剩產能，推動產能向資源稟賦好、環境容量大、市場保障條件好的地區有序轉移；另一方面，對標國際能效領先水平，實施節能降碳改造，提升能效標桿水平以上產能占比。對于戰略性新興產業，應大力培育高端裝備制造、新一代信息技術、節能環保、新能源汽車等低碳產業，前瞻布局氫能、儲能、碳捕集利用與封存等未來產業。

加快技術重構，構建全鏈條綠色低碳技術支撐體系。技術創新是工業深度脫碳的根本出路。“十五五”時期，需加快構建覆蓋“源頭減碳、過程降碳、末端固碳”全鏈條的綠色低碳技術體系，以技術突破破解減碳瓶頸。一要聚焦節能降耗技術推廣。要以鋼鐵、建材、石化、化工、有色等高耗能行業為重點，對標國際能效領先水平，批量推廣先進節能技術與設備。尤其要實施能耗數字化管控，利用第五代移動通信技術（5G）、大數據、人工智能等技術，實現能源生產與消費的精細化管理——這不僅是技術問題，更是管理思維的升級。二要開辟脫碳工藝技術新賽道。要攻堅脫碳工藝核心技術，加快氫冶金、可再生能源制氫、碳捕集利用與封存、先進儲能等關鍵技術的研發與示范應用，布局重點行業深度脫碳示范工程，培育工業零碳引領企業。針對水泥等行業，積極探索非碳酸鹽原料替代工藝，推動工業二氧化碳資源化利用，拓寬末端固碳路徑。三要推動數字化與綠色化深度融合，以數字技術賦能減碳進程。建設國家工業互聯網大數據中心，推動數據要素深度融入工業生產各環節，優化生產工藝流程、提升自動化水平，減少資源能源消耗。同時，兼顧數字基礎設施節能，持續推進綠色數據中心建設，提升5G基站能效，實現“數字減碳”與“減碳護數字”雙向發力。

加快循環重構，以材料閉環破解資源環境約束難題。工業碳排放約四分之一來自材料生產過程，推動材料循環再生利用是破解資源環境約束、減少碳排放的關鍵路徑。需加快建立以低碳循環為特征的材料體系，實現“原料—產品—再生原料”的閉環流動，構建資源循環利用新格局。在材料效率提升方面，應研究制定低碳材料發展路線圖，實施材料效率提升工程，提高材料強度標準和使用效率，推廣壓鑄等近凈成形工藝，通過低碳材料替代高碳材料，從源頭減少材料生產過程中的碳排放，實現“節材即減碳”。在資源循環利用方面，針對鋼、銅、鋁、鉛、稀貴金屬等關鍵材料，分門別類建立資源循環利用機制，擴大再生鋼鐵原料、再生有色金屬原料進口，緩解國內再生資源蓄積量不足的問題；聚焦新能源廢棄物處理，加快退役動力電池、光伏組件、風電葉片等回收利用體系建設，前瞻布局新興廢棄物循環利用能力。在再制造產業方面，推動廢舊汽車、電器電子、廢舊電池等領域落實生產者延伸責任制度，建立廢舊產品回收與再利用相銜接的循環利用體系；推動再制造產業規模化、規范化發展，提升再生材料對原生資源的替代比例，減少原生資源開采帶來的碳排放，實現資源循環與減碳協同發展。

突破方向：四大攻堅著力點

在上述五大轉型路徑的基礎上，“十五五”時期還需要在制度創新、市場驅動、數字賦能、國際合作四個方面重點突破，將轉型愿景轉化為可落地的行動方案。

制度創新要求探索碳達峰碳中和的地方實踐。“十五五”工業減碳需要頂層設計與基層探索良性互動。為此，應充分發揮地方積極性，鼓勵有條件的地方開展率先達峰行動和深度減碳先鋒行動，建設工業深度減碳先行示范區。在制度創新層面，要探索碳排放預算管理制度，將碳排放空間作為稀缺資源進行優化配置；探索碳考核與高質量發展評價的深度融合，防止為降碳而降碳的短期行為；探索區域間碳減排協作機制，通過生態補償、產業轉移等途徑，實現區域碳減排責任與利益的最優配置。在地方實踐中，福建等地的探索值得關注。福建省在深化國家生態文明試驗區建設中，形成“山海協同”的綠色低碳發展格局，支持三明、南平等地開展林業碳匯、氣候投融資等試點，其做法和經驗可為其他地區減碳提供借鑒。

市場驅動需要讓碳排放成為可交易的稀缺資源。市場機制是實現低成本碳減排的有效途徑。健全完善的碳市場可以讓碳排放成為可交易的稀缺資源，從而以較低成本實現減排目標。為此需要從以下幾個方面入手：一是完善碳市場核心機制，擴大全國碳市場覆蓋行業范圍，優化配額分配，增強價格發現與資源配置功能。二是發展碳金融支持體系，加快建立碳融資政策體系，鼓勵金融機構開發碳質押貸款、碳基金等產品，降低綠色項目融資成本。三是探索碳稅作為補充手段，研究在特定行業和區域征收碳稅的可行性，形成碳市場與碳稅協同互補的碳定價體系。四是推動用能權、用水權、排污權、碳排放權等環境權益協同流轉，完善用能權交易制度，引導能耗指標向高附加值產業流動。

數字賦能應以智能化提升碳管理的精準性。數字技術為碳管理提供了革命性的工具。應充分利用物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能等技術，構建覆蓋“監測—核算—報告—核查”全流程的數字化碳管理體系。為此，一要加快推進重點排放單位在線監測系統建設，實現碳排放數據的實時采集和動態分析。利用衛星遙感、無人機等技術，建立區域碳排放的立體監測網絡。二要建設統一的碳排放數據管理平臺，實現企業碳排放數據的在線填報、自動核算和智能審核。利用區塊鏈技術保證碳數據的不可篡改性和可追溯性，增強碳數據的公信力。三要利用人工智能技術建立碳排放預測模型，為政府決策和企業碳管理提供科學支撐。建設“能—碳—數”融合的管理平臺，實現能源流、碳流、數據流的協同優化。

國際合作應在博弈中爭取主動權和話語權。面對全球綠色低碳競爭新格局，需以更加積極主動的姿態參與國際規則制定。圍繞儲能、氫能等綠色低碳技術和新能源汽車等產業領域，擴大國際合作的廣度與深度。為此，一方面，要加強歐盟碳邊境調節機制應對，加快開展工業產品碳足跡評價和管理工作，從產品設計、采購、生產、銷售、使用、回收等全生命周期出發，開展碳足跡評價，為參與全球碳貿易規則制定做好充分準備；探索應對碳關稅的“中國方案”，提出符合發展中國家利益和實際情況的制度安排。另一方面，要加強標準互聯互通，推動我國綠色低碳標準與國際標準接軌，提升我國綠色低碳標準的國際認可度；積極參與國際標準化組織（ISO）等平臺的綠色低碳標準制定，增強我國在全球綠色治理體系中的話語權和影響力。

“十五五”工業減碳攻堅，是一場深刻的生產方式和治理體系的系統性變革。由于多方面的原因，我國工業減碳攻堅難度之大世所罕見，需要處理的各種“變量”和需要考慮的因素更多。我們必須在推進工業現代化的同時實現碳達峰，在保持制造業競爭力的同時實現深度脫碳，在應對國內轉型壓力的同時破除國際綠色壁壘。多重目標疊加、多元約束并存，決定了中國不能簡單復制任何國家的減碳路徑，必須走出一條符合自身國情的新型工業化道路。這條道路的核心要義在于：以碳排放雙控制度為牽引，推動能源結構、產業結構、技術結構、空間結構的系統性重構；以綠色低碳為新質生產力賦能，將減排壓力轉化為創新動力；以制度創新激發市場活力，在政府與市場的良性互動中實現低成本減排。

面向2030年前碳達峰目標，時間緊迫、任務艱巨。唯有統籌發展與減排、平衡短期與長期、兼顧國內與國際，在攻堅克難中積累制度經驗、在創新突破中培育競爭優勢，方能在全球綠色轉型的大潮中行穩致遠，為建設人與自然和諧共生的現代化奠定堅實的工業根基。

（中國社會科學院工業經濟研究所研究員 周維富）