《紐約時報》觀點｜美國最高法院正在如何重塑總統權力？

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作者：凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）、菲利普·漢伯格（Philip Hamburger）

桑斯坦先生是哈佛大學法學教授。漢伯格先生是哥倫比亞大學法學教授。

美國最高法院周一采納了“單一行政權”法律理論，認定特朗普總統可以在無須提出法定理由的情況下解職聯邦貿易委員會一名委員。《紐約時報》觀點版邀請兩位法律學者，凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）和菲利普·漢伯格（Philip Hamburger），解釋這對聯邦政府權力和美國政府意味著什么。桑斯坦認為，法院的判決方向錯誤；漢伯格則論證，大法官們的判斷是正確的。

一種本該停留在20世紀80年代的理論

作者：凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）

好吧，這件事終于還是來了。只是等了很久。如今，單一行政理論已經成為全美適用的法律原則。

在 Trump v. Slaughter 一案中，最高法院裁定，總統擁有憲法權力，可以隨時解除聯邦貿易委員會委員的職務。顯然，總統也可以解除許多其他機構負責人的職務，例如全國勞資關系委員會和聯邦通信委員會的負責人。這些機構長期以來都在一定程度上獨立于三軍統帥。

關于法院判決背后的理論是否真的可以追溯到美國建國時期，存在激烈爭論。但沒有人能夠否認，這項判決是40多年強力倡導的最終結果。單一行政理論這一理念在20世紀80年代初開始流行起來。那時，司法部的年輕律師們形成了一個堅定結論：行政分支不可分割，總統就是它的老板。

我當時就在場。約翰·羅伯茨（John Roberts）和塞繆爾·阿利托（Samuel Alito）也在場。盡管從公開記錄看，他們當時對這一問題的看法似乎并無資料可查，但可以肯定的是，當單一行政權理論成為最熱門的法律主張時，他們就在現場。

回到20世紀80年代，我們無比確信總統擁有憲法權力，可以免除所有執行法律的高級官員，其中包括聯邦貿易委員會委員。40年后，我現在認為我們當時錯了。我們忽視了美國政府穩定性具有多么重大的意義，也未能預見把一切都政治化會帶來怎樣的危險。

我們當時的想法很簡單，如今最高法院也接受了這種想法。美國憲法第二條第一款規定：“行政權應賦予美利堅合眾國總統。”第二條第三款規定，總統“應負責確保法律得到忠實執行”。

我們當時認為，最高法院如今也同意，這些憲法條款含義明確，不存在歧義。行政權的全部權能，無一例外，都被賦予同一個人：總統。

我們當時認為，我們對憲法文本的理解也得到了憲法歷史的強化。法院如今同樣堅持這一點。根據所謂“1789年決定”，國會在長期辯論后得出結論：第一批行政部門，也就是外交、戰爭和財政部門的負責人，可以在總統愿意時由總統免職。換言之，憲法創造的是一個單一行政權結構。

我們當時確信，最高法院在1935年犯下了嚴重錯誤。那一年，最高法院裁定，國會可以讓聯邦貿易委員會保持獨立，規定總統只有在其負責人存在效率低下、怠忽職守或在任內瀆職時，才可以將其免職。

我們當年那套結論的一個問題在于，它直接沖撞了美國長期以來已經形成的法律安排。早在1887年，國會就設立了州際商務委員會；1914年，國會設立了聯邦貿易委員會；1934年，國會又設立了聯邦通信委員會。這些機構的共同特點是，它們在一定程度上獨立于總統，不完全受白宮控制。如今，最高法院把那些保護機構獨立性的法律宣告無效，實際上是在動搖一套已經延續數代、早已嵌入美國政府運行方式中的制度安排。

而且，憲法是否真的確立了“單一行政權”，也并不像我們當年以為的那樣清楚，更不像最高法院如今說的那樣清楚。法院的論證很有分量，也非常細致，并不能說是明顯錯誤。但問題在于，憲法并沒有明文規定總統擁有怎樣的免職權。亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）在《聯邦黨人文集》（Federalist Papers）中甚至似乎反對這樣一種觀點：總統可以解雇所有為他工作的政府官員。他在談到參議院時寫道：“該機構的同意，對于免職和任命同樣必要。最高行政長官”，也就是總統，“發生更替，并不會像人們可能預想的那樣，在政府官員中引發如此劇烈、如此普遍的變動。”

對1789年國會圍繞第一批行政部門應采取何種形式而展開的長期辯論進行細致研究后可以看出，大多數國會議員很可能并不認為憲法賦予總統不受限制的免職權。

盡管如此，法院已經作出裁決。行政分支是單一的，盡管聯邦儲備委員會是一個重要例外。法院認為，基于有關貨幣政策的歷史理解，聯邦儲備委員會的獨立性可以得到正當化。那么，這會產生什么不同？

總統現在不僅可以解職許多曾經享有獨立地位的機構負責人，還可以進一步影響甚至控制這些機構的政策決定。2009年至2012年，我曾負責白宮信息和監管事務辦公室。這個辦公室的職責，是審查交通部、商務部等一般行政機構擬出臺的監管規定；必要時，它還可以否決這些規定。也就是說，通過這一審查機制，白宮本來就能對普通行政機構施加強大的控制力。

但在當時，這套機制并不適用于聯邦貿易委員會這類獨立機構。它們之所以被稱為獨立機構，正是因為它們在政策決定上不完全受白宮支配。如今，最高法院實際上認可了特朗普總統的做法：把這些原本相對獨立的機構，也納入白宮信息和監管事務辦公室的審查之下。換句話說，白宮過去不能直接控制的監管機構，現在也可能被納入總統的政策控制體系。

白宮控制權會提高政治問責，這可能帶來一些好處。但它也會造成巨大風險。無論哪個政黨控制總統職位，以權謀私、偏袒和腐敗的空間都會變得更大。

例如，既然白宮如今可以控制聯邦通信委員會，總統就可能用威脅言論自由的方式獎賞自己的政治朋友、懲罰自己的政治敵人，而這些做法也許并不會被公眾看見。如果白宮命令聯邦通信委員會對一家廣播電視機構采取行動，也許只是因為這家機構批評總統，那么聯邦通信委員會可能會執行這些命令。

白宮一旦獲得監督聯邦貿易委員會和全國勞資關系委員會的權力，就可能保護自己喜歡的公司，威脅自己不喜歡的公司。核監管委員會（和消費品安全委員會的決定，突然之間也要接受總統控制。對于那些決策高度技術化、原則上不應根本政治化的機構而言，這可能很危險。

然后還有政策急劇擺動的問題。長期以來，原本獨立機構的決定會隨著新總統當選而變化，因為總統可以填補空缺，并任命這些機構的主席。但如果這些機構在1月初受共和黨總統控制，到了1月下旬又受民主黨總統控制，不穩定程度就會加劇，從而制造漢密爾頓曾警告過的那種“變動”。

說白了，是把一切都前所未有地政治化？就在現在？在2026年？

行政國家走向終結的開端

作者：菲利普·漢伯格（Philip Hamburger）

最高法院周一把行政權重新集中到總統身上，恢復了總統免除行政分支官員職務的權力，也終結了政府機構的獨立地位。在特朗普時代，有些人可能擔心，這項判決會讓總統擁有過多權力。更可能發生的是，法院接下來會剝離聯邦機構手中一部分龐大權力。國會曾違憲地把這些權力轉交給行政官員，而這些權力本不屬于行政分支。

最高法院這次判決站在堅實的法律基礎上。憲法對總統任命官員設置了層層限制，例如許多高級官員必須由總統提名，并經參議院建議和同意后才能任命；但在總統撤換行政分支官員的問題上，憲法并沒有作出同樣的限制。既然憲法沒有寫明這些限制，就意味著總統憑借其行政權撤換下屬官員時，并不受額外的憲法約束。

這樣的理解也符合行政權的基本邏輯。總統名義上負責整個行政分支，如果他卻不能撤換那些不服從指揮、偏離其政策方向的下屬官員，那么他的行政權就只會停留在紙面上，無法真正發揮作用。1789年，詹姆斯·麥迪遜（James Madison）和第一屆國會多數派曾經討論過，是否應當限制總統的免職權；但他們最終拒絕這樣做，依據正是憲法本身。對于《憲法》在起草時的理解，鮮有如此清晰的例證。

大約一個世紀后，一種更加官僚化的政府愿景開始占據上風。一部又一部法律保護委員免于被免職，法官們也越來越容忍官僚在政治問責之外行使權力。

1935年，最高法院維持了聯邦貿易委員會委員的法定任期保護，認定國會可以限制總統免除這些委員職務。可是，憲法明明把行政權賦予總統。為了說明總統為什么仍然可以被禁止解雇這些委員，當時的法院不得不作出一番相當曲折的司法論證。它說，聯邦貿易委員會雖然行使“行政職能”，但這種職能不同于“憲法意義上的行政權”。按照這種說法，聯邦貿易委員會作為國會設立的監管機構，擁有某種“準立法”權力；同時，它甚至還擁有某種類似法院職能的“準司法”權力。

正是在這套牽強的推理支撐下，越來越多機構得以在不受總統直接控制的情況下行使行政權，其中包括聯邦通信委員會（Federal Communications Commission）、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission）和就業機會平等委員會（Equal Employment Opportunity Commission）。

但問題在于，如果總統不能解雇行政分支的官員，那么行政權就不再是統一的。總統手下有多少不聽命于他的下屬，就等于有多少份不受總統控制的行政權。對于一個建立在選舉問責基礎上的國家來說，這種安排說不通。憲法把行政權集中賦予一個人，也就是總統，正是為了讓權力歸屬清楚，也讓責任歸屬清楚。總統只有能夠撤換下屬，才可能為他們的失職承擔明確的政治責任，也才可能真正履行“確保法律得到忠實執行”的職責。

因此，最高法院如今把憲法上的行政權重新交還給總統，是一件值得肯定的事。

不過，這項判決并不意味著總統會完全繼承那些原本獨立機構手中的全部權力。恰恰相反，它很可能會促使法院重新審查這些機構長期扮演的“準立法”和“準司法”角色。過去，獨立機構發布大量監管規定，這在實質上很接近立法；同時，這些機構的委員和行政法法官每天又在處理案件、作出裁決，這在實質上很接近司法。現在，既然這些機構被置于總統的直接控制之下，它們繼續行使類似立法權和司法權，就會顯得更加不協調，也更加難以回避。正因如此，法院很可能進一步承認：在總統控制之下，行政機構既不適合、也不符合憲法地繼續行使這類權力。

今天這項判決預示著行政國家開始瓦解。總統對行政分支的控制會更強，但與此同時，他所控制的行政分支本身，權力范圍也會變小。

凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）任教于哈佛大學，并在那里主持行為經濟學與公共政策項目。他著有《權力分立：如何在動蕩時代維護自由》（Separation of Powers: How to Preserve Liberty in Troubled Times）。菲利普·漢伯格（Philip Hamburger）是哥倫比亞大學法學院法學教授、新公民自由聯盟首席執行官，以及美國企業研究所非常駐高級研究員。