“十五五”拓寬民間投資空間的理論邏輯

“十五五”開局之年，固定資產投資領域呈現出一組值得深入分析的結構性數據。2026年一季度，全國固定資產投資（不含農戶）同比增長1.7%，較上年全年-3.8%的增速明顯回升。其中，民間投資同比下降2.2%，但扣除房地產開發投資后實際增長1.3%。拉長時間看，民間投資占固定資產投資的比重從2015年的64.2%下降至2025年的49.7%，10年間回落14.5個百分點。

圖/中經視覺

2025年以來，隨著《中華人民共和國民營經濟促進法》（以下簡稱《民營經濟促進法》）正式施行、《關于進一步促進民間投資發展的若干措施》出臺和基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）持續擴容，一系列制度性利好密集釋放，有力支撐了民營經濟健康發展。但同時也要看到，在落實過程中仍存在一些“老堵點”和“新問題”。這就引出一個值得深入思考的課題：在制度供給明顯增加的背景下，經營主體的投資意愿為何未能同步回暖？

民間投資面臨的深層挑戰，不在于投資機會的匱乏，而在于需要進一步深化改革，完善制度保障機制。所謂“不敢投”“不愿投”的心態，很大程度上是在規則明確性、執行一貫性和權益保障可及性等方面仍有優化空間的結果。“十五五”時期拓寬民間投資空間，關鍵不僅要在準入清單上做減法，更要在資源配置邏輯、風險分配機制、政策信號傳遞三個維度上推進制度體系的系統性完善。

民間投資結構性變化的再審視

理解民間投資的運行態勢，需要對其10年來的持續收縮做出準確定性：這究竟是完全被動的退縮，還是投資領域結構性調整中的階段性現象？從數據看，兩種力量都存在，但制度環境的適應性優化尤為關鍵。

首先，政策引導與市場活力形成良性互動。數據清晰地顯示民間投資“向新而行”的積極態勢。2025年1月至8月，信息服務業、專業技術服務業、汽車制造業民間投資同比分別增長26.7%、17.6%、22.6%。2026年一季度，高技術服務業投資同比增長12.3%，其中，專業技術服務業投資增長29.5%，知識產權產品投資增速達到7.9%，知識產權產品投資在整個投資中的占比超過12%。這些數據表明，在政策信號的有效引導下，民間資本能夠迅速向高技術領域和高附加值服務環節聚集，展現出較強的市場敏感度和資源配置效率。

同時也需要看到，任何新興領域的發展都會經歷從政策培育到市場成熟的自然過程。光伏、動力電池、新能源汽車等產業都曾走過類似的成長曲線——初期政策支持引導資源進入，中期市場競爭推動優勝劣汰，最終形成具有國際競爭力的產業格局。當前高技術領域的民間投資增長，正是這一良性循環的生動體現。關鍵在于，如何將政策培育期的熱度，平穩轉化為基于市場真實需求和產業競爭力的內生增長動力。這需要制度環境持續提供穩定預期，避免短期套利行為對產業生態的擾動。

其次，增量發展與存量升級需要統籌推進。2025年1月至8月，31個制造業行業大類中，有16個行業民間投資實現兩位數增長，展現出強勁活力；同時也有近半數行業增速相對平緩。這些行業大多是就業吸納的主力領域和產業鏈的重要基礎環節。它們雖然與“新質生產力”的政策熱點在話語上存在距離，但在就業穩定、產業配套、區域平衡等方面發揮著不可替代的作用。一個健康的投資生態，既要有新賽道的快速成長，也要有傳統賽道的技術改造和效率提升。當前的政策設計正朝著這一方向努力：一方面，支持前沿領域加速突破；另一方面，通過設備更新、數字化轉型等專項政策推動傳統產業升級，避免“新”“舊”之間的資源錯配和結構性失衡。

最后，區域經驗具有參考價值但不宜簡單外推。四川、河北等地民間投資增長較快，為全國提供了有益借鑒。四川的增長受益于“國家戰略腹地”定位下的產業轉移承接和重大項目布局，成都一市即占全省民營經濟增加值的三分之一；河北則受益于京津冀協同發展與雄安新區的投資溢出效應。這些成功經驗說明，在特定戰略機遇期和區位優勢條件下，民間投資可以快速釋放潛力。同時也提示我們，需要在更一般的制度條件下，培育不依賴特殊政策傾斜、可持續釋放活力的內生機制。這正是“十五五”時期制度優化需要著力解決的一般性問題。

優化制度環境的三重著力點

民間投資從“能投”到“敢投”之間的轉化，不僅依賴政策力度，更需要回應三組根植于制度運行中的深層問題。

一是資源分配的均衡性有待提升。在金融資源配置中，風險考量的市場化邏輯是普遍存在的。銀行信貸人員在發放貸款時，會天然關注資金安全性、責任追溯和業績考核。當前，信貸管理制度對各類經營主體的風險問責標準正在逐步統一，但在實際操作層面，由于歷史慣性和信息不對稱，民營企業在獲取信用貸款時仍面臨相對更高的門檻。2025年一季度末，民營企業貸款余額為76.07萬億元，其中信用貸款占比約為23.8%，大量貸款仍需提供抵押擔保。這并非某種主觀偏好，而是制度演進過程中的階段性特征。政策頂層設計倡導“盡職免責”，但在基層執行中，激勵相容的機制仍需進一步落地。

更值得關注的是，當民營企業普遍預期在信貸獲取上處于相對劣勢時，部分企業可能主動退出正規信貸市場，轉而依賴民間借貸或自我積累。這種“逆向選擇”反過來又會強化銀行對民營企業客戶質量的審慎判斷，形成需要打破的循環。破解之道在于，繼續深化信用貸款體系建設，推動金融機構依托大數據、供應鏈金融等技術手段提升風險識別能力，使資源分配更多基于項目的經濟效率和償債能力，而非企業的組織形式或歷史沿革。

二是風險分配機制需要更合理的安排。不同經營主體在風險承受能力上存在客觀差異，這是市場經濟的常態。大型企業在資金實力、項目周期容忍度、風險分散能力方面通常優于中小型企業。因此，當政策鼓勵民間資本進入核電、鐵路、水利等長周期、重資產的基礎設施領域時，需要正視中小規模民間資本在風險識別和承擔能力上的實際邊界。大型國有企業可以承受10年為周期的現金流培育和前期戰略性虧損，而大多數民營企業則需要更清晰的回報路徑和風險緩釋安排。

基礎設施REITs的發展為此提供了積極嘗試。截至2025年11月11日，83只已上市REITs中，民間投資項目為14只，募資規模近300億元，占比有待進一步提高。在準入門檻、資產成熟度要求方面，對處于建設期或運營初期的民間投資項目仍存在一定挑戰。下一步的重點在于，通過完善項目庫建設、提供增信支持、優化稅收安排等方式，使更多民間資本能夠借助REITs等工具實現“投得進、退得出”的良性循環。

三是政策信號在傳遞過程中的一致性需要增強。中央政策文件中的“鼓勵民間資本參與”，在執行中有時會被轉化為更審慎的操作取向。“鼓勵參與”通常缺乏剛性問責約束，而“防范風險”“確保合規”則往往與明確的追責掛鉤。當不同政策信號在具體情境中產生張力時，執行者優先響應問責確定性更強的信號，是一種符合組織運行規律的行為。

要解決這一問題，需要將保障民間資本權益的條款從“倡導性”上升為具有一定約束力的制度安排。例如，在地方營商環境評價、干部考核中納入民間投資便利化、政策落實度等可量化指標，使“鼓勵民間投資”形成有反饋、有評估、有改進的工作閉環。

從政策驅動邁向制度驅動

基于上述分析，當前民間投資領域面臨的問題，本質上不在于政策供給的規模不足，而在于制度邏輯需要進一步與政策目標同頻共振。破解這一困局，需要推進從“政策驅動”到“制度驅動”的范式轉換。政策更多解決短期激勵問題，制度則關乎長期預期的穩定；政策可以為“能投”創造條件，但唯有制度能夠為“敢投”提供持久保障。

其一，以公平競爭原則優化資源配置基礎。經濟合作與發展組織提出的競爭中性原則，強調各類經營主體在市場競爭中應遵循同等的規則約束。這一原則在中國的實踐中，已通過公平競爭審查制度等載體得到體現。下一步，可將其進一步落實到信貸審批、政府采購、土地配置等核心環節。具體而言，在風險評估模型中逐步剝離與企業組織形式相關的非市場化權重，將評價標準統一為項目的經濟效率與償債能力；在招投標評分體系中，避免設置與項目需求脫鉤的規模、存續年限等隱性門檻；在財政資金和土地要素分配中，以產出效率和社會效益作為統一的衡量標準。當資源配置更多基于能力和效率，而非身份或規模時，經營主體的注意力便可從“爭取特殊待遇”轉向提升自身競爭力。

其二，以法治化穩定長期預期。政策與法律的本質區別在于穩定性。政策的優勢是響應迅速、靶向明確，局限在于易變性；法律的優勢是規則穩定、可救濟、可預期，短板是調整周期較長。《民營經濟促進法》的施行，正是從政策治標走向法治治本的關鍵一步。該法的實際效力，取決于其能否轉化為可訴訟、可救濟的具體權利安排，取決于司法機關能否在個案審理中確立具有示范意義的裁判規則。要讓經營主體的權利預期建立在穩定的規則系統之上。

其三，以風險共擔替代風險轉嫁。吸引民間資本參與長周期項目，不能僅靠描繪遠期回報前景，更需要在項目合同源頭上建立公平的風險分配框架。實踐中可以區分三類風險并明確相應承擔主體：政策變動風險主要由政府承擔，通過合同條款約定補償機制；市場波動風險由參與各方按約定比例分擔，可通過最低使用量擔保、價格調節基金等工具平滑；建設運營風險則由最具管控能力的一方承擔。同時，退出機制的剛性化安排同樣關鍵——將REITs等資本市場退出通道，從個案安排逐步提升為項目合同中的標準配置條款，使民間資本在進入環節即可明確退出的路徑與條件。

其四，以生態修復擺脫龍頭依賴。政策資源天然具有向頭部集中的傾向——龍頭企業更有能力爭取政策支持，重大項目更容易獲得關注。“精英吸納”模式在短期內效果顯著，但長期來看，民間投資的活力根基更在于由數以千萬計的中小微企業構成的產業生態系統。當前的政策設計，正在有意識地從“扶優扶強”轉向“固本培元”：將普惠性的融資擔保、研發費用加計扣除、人才引進補貼等舉措，從階段性政策工具逐步升級為基礎性制度安排，使更廣泛的經營主體能夠享受到制度環境的持續改善。浙江、福建等省份民營經濟占地區生產總值比重較高、民間投資相對活躍，其經驗表明，制度信任的積累是一個長期而連貫的過程，其基本要素包括規則相對穩定、執法相對一貫、權益救濟渠道相對暢通。

民間投資的回暖跡象正在逐步顯現：2026年一季度民間投資降幅收窄4.2個百分點，扣除房地產開發投資后的民間項目投資增長1.3%，高技術領域民間投資持續保持較高增速。這些信號具有積極意義，政策紅利持續釋放取得階段性成效，同時也要看到制度環境仍在持續優化之中。真正的考驗在于，當政策周期進入平穩階段、外部環境發生變化時，民間投資能否展現出內生的增長韌性。

“十五五”時期拓寬民間投資空間意義重大。資源配置的均衡性、風險責任分配的合理性、政策信號傳遞的一致性——這些結構性議題深嵌于制度肌理之中，需要通過持續深化改革逐步完善。這是“十五五”時期經濟體制改革的重要命題，也是新質生產力持續壯大的制度前提。

（中央財經大學管理科學與工程學院院長 劉志東）