5000多家企業被“管控”，還要再擴大

在前期節能降碳已經取得諸多成果的情況下，未來五年，一些高能耗、高排放行業節能減碳進入攻堅期，一些“隱形排放”亟待治理。

“十二五”以來，清華大學能源環境經濟研究所所長張希良和他的團隊始終參與單位GDP二氧化碳排放下降指標的制定與分解工作。近期，張希良接受《中國新聞周刊》采訪時談道，“十五五”期間節能減排的特點就是市場手段和行政手段同時發力，同時要避免其相互沖突。

張希良 圖/中新

“十五五”如何發力？

《中國新聞周刊》：“十五五”減排目標任務艱巨，主要空間在哪里？

張希良：節能降碳主要依靠三條途徑：技術改造、結構調整和加強管理。從技術改造的角度來看，一些“雙高”屬性比較顯著的行業，常規的節能降碳技術已經充分應用，如今需要一些革命性措施，比如原料替代、工藝流程再造等，這需要時間，而且成本更高，甚至一些措施還處在示范試驗階段。從企業管理的角度來看，目前納入碳市場管控的企業有5000多家，這些企業在節能減碳管理方面做得比較好，但是絕大部分企業還沒有做好，甚至沒有做節能降碳管理，未來有很大的進步空間。

更重要的可能是結構調整，既涉及國民經濟結構調整，未來服務業占比上升，一些“雙高”行業比重下降；還涉及能源結構調整，以可再生能源、核能等替代煤炭。通過能源替代降低碳排放的作用還會增加。過去一段時間，每年能源替代對單位GDP碳排放下降的貢獻率約為0.5個百分點，未來將超過一個百分點，甚至達到1.5個、2個百分點。可再生能源發展已經取得較大進展，主要體現在裝機占比上，目前主要問題在于消納，需要和煤電爭搶市場。因此“十五五”期間，能源結構調整對于減碳的貢獻仍有非常大的潛力。

《中國新聞周刊》：從能耗雙控到碳排放雙控，通過行政手段減排變得更重要了嗎？

張希良：推動企業節能降碳，全國碳市場會起到非常重要的杠桿作用，一些“雙高”行業中的企業大都已被納入碳市場。一方面通過碳配額分配驅動企業節能減排。另一方面，碳市場具備交易功能，不同企業的邊際減排成本不一樣，減排成本較低的企業可以多減排，再將配額交易給減排成本較高的企業，通過市場的方式推動行業與國家減排目標的達成。

除去碳市場這樣的市場化手段，我們還有將節能降碳指標逐級分解的行政手段。從“十一五”開始，作為約束性指標，單位GDP能耗下降被列入五年規劃。“十二五”期間，又增加了單位GDP碳排放下降的指標。這些約束性指標確定后，從國家層面逐級分解到省、市，最終到具體企業，碳排放“雙控”也包括這類行政手段。因此，“十五五”期間節能減排的特點就是市場手段和行政手段同時發力。

相互沖突，是最大隱憂

《中國新聞周刊》：碳排放“雙控”作為一種行政手段，如何協調其與市場化手段之間的關系？

張希良：行政手段比較強硬，因此可能導致數據造假，例如此前也出現過拉閘限電沖刺指標的情況。當前，如何協調行政和市場兩種節能降碳手段，避免其相互沖突，是最大的隱憂所在。如果處理得當，則能與碳市場相輔相成，實現雙贏。

碳市場的作用還沒有被全社會充分認識。根據我們測算，“十五五”期間碳市場完成擴圍后，會覆蓋全國碳排放量的70％。從“十五五”國家減排目標所需減排量來看，碳市場的貢獻率預計也會超過70％。一旦行政手段與市場手段發生沖突，碳市場減排的效果就可能受到影響。

像歐盟比較好地協調了兩種手段，強制碳市場覆蓋的企業不再納入行政考核范疇，主要通過市場機制推動其節能降碳。對于那些未被強制碳市場覆蓋的企業，以行政手段推動其節能降碳。

“十五五”期間，我們還做不到這點，因此要警惕核算與考核可能出現的問題，因為行政手段的考核與領導政績直接掛鉤，影響較大。比如如何計算減排量，A省的一家企業減排后在碳市場將配額出售給B省的一家企業，在考核地方減排量時，這部分減排量也要算到A省，否則可能出現A省限制本省企業出售配額的情況，如此一來與我們建設全國統一碳市場的目標相悖。

從“十一五”開始，推動節能降碳都以行政措施為主，因為全國碳市場還在建設過程中。從“十五五”開始，碳市場開始發揮其節能降碳作用，要注意協調兩者關系，我們預計“十六五”時，“雙碳”目標考核應該像歐盟那樣走向碳市場和地區目標分開考核。

《中國新聞周刊》：碳排放“雙控”對于地方核算與考核體系提出了哪些挑戰？

張希良：我們團隊從“十二五”開始協助國家發展改革委制定相關指標向地方分解的方案。方案會考慮各個省份的責任、條件、能力等綜合因素，“十二五”“十三五”“十四五”的分解方案都是將全國劃分為數個區域，各個區域所承擔的減排力度指標并不相同，既要完成國家減排整體任務，也要兼顧公平性。

如何核算可能是更重要的問題。目前行政與市場兩種手段，核算體系也不相同。行政手段主要依靠統計部門進行核算。碳市場率先實現MRV體系核算，監測、報告和核查一體化，這是當前最先進的核算手段。與統計部門數據主要依靠層層上報不同，MRV核算體系在企業自主上報的基礎上，還有獨立的第三方進行核對，數據相對準確。碳市場的核算相對準確，而且覆蓋70％碳排放，應該讓其為行政手段核算提供數據支撐，確保其數據的真實與準確。

碳市場如何發揮更大作用？

《中國新聞周刊》：全國碳市場自2021年運行以來已經有五年時間，但一些行業在轉型時面臨比較大的資金缺口，碳市場似乎還難以提供足夠支持，有哪些更好的辦法？

張希良：這些行業能否進行低碳技術投資，關鍵在于碳價，只有合理的碳價才能為投資提供支撐。碳價應該一方面反映碳排放權的稀缺性，另一方面反映邊際減排成本。而碳市場相當于碳價的發生器，再通過其他產品市場、服務市場向整個社會傳導成本，從而讓減排產生足夠效益。

當下，全國碳市場碳價水平和國家的節能減排目標是一致的，但是隨著節能減排指標趨嚴，碳價一定呈上升趨勢。有償分配碳配額是當下碳市場改革的一個著力點，將目前免費分配的碳排放權配額中的一部分拍賣，并逐步提高拍賣的比例，這樣能夠有效提升碳價。同時還要輔以金融手段創新，比如針對低碳技術投資，銀行通過低息貸款予以支持；再比如開發低碳債券、保險等產品。

此外，碳市場覆蓋的企業數量終究有限，對于那些未被碳市場覆蓋的企業，未來可以考慮征收碳稅，我們之所以一直沒有啟動征收碳稅，主要原因就是難以確定碳價，如果過低則失去征稅意義，如果過高企業也難以承擔，但是隨著碳市場的發展，未來碳稅可以比照碳市場的碳價確定。從“十五五”開始，我們可以考慮啟動對未被碳市場覆蓋的高耗能企業征收碳稅的相關研究工作。

《中國新聞周刊》：當前碳排放核算體系中，一些“隱形排放”如煤電調峰導致的單位能耗與排放上升，是不是被忽略了？

張希良：過去，煤電機組年發電小時數的設計標準一般是5500小時。如今隨著可再生能源發展，煤電更多作為調節性資源，年發電小時數達不到5500小時，可能只有4000小時，甚至更低，其效率必然降低，導致單位能耗與碳排放上升。

核算與考核分離至關重要，核算反映的是實際排放情況，比如單位發電量的碳排放量升高，這是客觀事實。但是考核時要基于現實情況設定合理目標，比如在分配碳配額時，目前考慮到煤電機組作為調節資源后單位碳排放強度升高的問題，基于其作為調節資源，當前還會給予一定照顧，在碳市場煤電企業配額分配時已經考慮了這個問題。

《中國新聞周刊》：像燃煤自備電廠屬于第一批被納入碳市場的主體，但是由于各種現實因素很難退出，應該如何破解這類難題？

張希良：目前，每年達到2.6萬噸二氧化碳排放當量的燃煤自備電廠已經被納入強制性碳市場。我們可以通過行政命令關停自備電廠，但是未來主流方式還是要通過市場化手段管理。

一般情況下，自備電廠的效率比較低，難以達到煤電行業基準線，需要額外購買碳配額，而且隨著基準標準越來越嚴格，行業基準線未來一定還會下降，如果再以配額拍賣逐步取代免費分配，像歐盟已經實現發電行業配額百分之百拍賣，自備電廠的成本必然進一步上升，從而推動企業出于成本考慮更多從電網購電，主動關停自備電廠。

《中國新聞周刊》：不少企業不是不想減碳，但面臨現實困境，例如綠氫供應不穩定、價格波動。你認為該如何更好地疏導這部分成本？

張希良：我認為可以從兩方面破解，一方面是價格機制，像綠氫等可以參考可再生能源電力的價格可持續結算機制（國外稱為政府授權的差價合約），通過拍賣形成綠氫項目一個長期有效的保底價格，如果實際的市場價格低于保底價格，可以通過財政補貼等方式彌補差價；如果實際的市場價格高于保底價格，則企業返回額外收益。另一方面就是在強制性碳市場之外，還要發展溫室氣體自愿減排交易市場，針對一些特定領域開發一些方法學，核算其減排量，讓其進入自愿減排交易市場出售碳配額，從而化解部分成本。

發于2026.7.20總第1244期《中國新聞周刊》雜志雜志標題：破解隱形排放，謹防“兩只手”打架

記者：陳惟杉

（chenweishan@chinanews.com.cn）

編輯：閔杰