中建某公司訴重慶市某公司申請(qǐng)確認(rèn)仲裁協(xié)議效力糾紛案

陜西浩公律師事務(wù)所 民商事研究院 文章/劉思宇

審理法院：　重慶市第一中級(jí)人民法院

案　　由：　申請(qǐng)確認(rèn)仲裁協(xié)議效力

裁判日期：　2021年07月27日

重慶市第一中級(jí)人民法院 民事判決書

編寫人

王 樂

問題提示

PPP協(xié)議仲裁條款效力的認(rèn)定

案件索引

2021-07-27|重慶市第一中級(jí)人民法院|一審|（2020）渝01民特201號(hào)|

裁判要旨

若案涉PPP協(xié)議兼具公法與私法內(nèi)容，可判定為混合合同，仲裁條款有效；若案涉糾紛為民事爭議時(shí)，納入仲裁裁決范圍。

關(guān)鍵詞

PPP協(xié)議性質(zhì) 仲裁條款 效力

基本案情

申請(qǐng)人中建某公司（以下簡稱中交公司）訴稱：《重慶市新建市郊鐵路磨心坡至某線PPP項(xiàng)目合同》(以下簡稱《PPP項(xiàng)目合同》)系行政協(xié)議，重慶仲裁委員會(huì)對(duì)該合同項(xiàng)下的爭議無管轄權(quán)。二被申請(qǐng)人重慶市某區(qū)人民政府（以下簡稱某政府）、重慶市某公司（以下簡稱重鐵集團(tuán)）是重慶市人民政府授權(quán)的政府方代表，其中某政府屬于國家行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，《PPP項(xiàng)目合同》具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，被申請(qǐng)人對(duì)案涉項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營等事項(xiàng)享有單方優(yōu)越和主導(dǎo)地位。

二被申請(qǐng)人某政府、重鐵集團(tuán)認(rèn)為，《PPP項(xiàng)目合同》屬于民事合同，仲裁所涉爭議不涉及任何行政行為和行政法上的權(quán)利義務(wù)，具有可仲裁性，故仲裁協(xié)議有效。該合同中重鐵集團(tuán)是企業(yè)法人；作為《PPP項(xiàng)目合同》主要內(nèi)容的《特許經(jīng)營協(xié)議》并沒有簽訂，僅涉及授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)的預(yù)期描述；項(xiàng)目建成后并非是無償向社會(huì)提供公共服務(wù)，具有營利性質(zhì)；未就行政審批、行政許可等行政內(nèi)容本身進(jìn)行約定；整個(gè)過程雙方均是平等協(xié)商，不涉及行政法意義的行政行為，不帶有行政強(qiáng)制性。雙方爭議涉及的是合同的履行及違約責(zé)任問題，不涉及任何行政內(nèi)容，具有可仲裁性。某政府無法按照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）第二十四條的規(guī)定作出行政處理決定。《PPP項(xiàng)目合同》在擬定時(shí)依據(jù)上位法，合同條款根本不具有可執(zhí)行性；由于法律法規(guī)的缺失，從國家層面和重慶地方法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件均沒有本案可以適用的監(jiān)督協(xié)議履行職權(quán)的規(guī)定。

經(jīng)審理查明：2017年4月，申請(qǐng)人中交公司作為牽頭人組成中建交通渝合線聯(lián)合體，參加重慶市新建市郊鐵路磨心坡至某線PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人招標(biāo)的投標(biāo)、合作等事宜。2017年9月5日，中交公司收到《中標(biāo)通知書》。2017年11月29日，中交公司與某政府、重鐵集團(tuán)簽署《PPP項(xiàng)目合同》)。《PPP項(xiàng)目合同》載明：重慶市人民政府決定以“BOOT”(Build-Ownership-Operation-Transfer，建設(shè)－擁有－運(yùn)營養(yǎng)護(hù)－移交)的運(yùn)作方式實(shí)施重慶市新建市郊鐵路磨心坡至某線PPP項(xiàng)目，某政府和重鐵集團(tuán)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)方式選定本項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)投資人。重慶市某區(qū)物鐵開發(fā)投資有限公司（以下簡稱某物鐵公司）和重鐵集團(tuán)作為政府出資人代表依法先行組建目標(biāo)公司，選定社會(huì)投資人后，由中標(biāo)社會(huì)投資人增資目標(biāo)公司，完成項(xiàng)目公司的組建，由項(xiàng)目公司實(shí)施本項(xiàng)目。該合同第56.2款約定:“在適用法律允許的范圍內(nèi)，本合同任何一方可以將爭議提交重慶仲裁委員會(huì)并根據(jù)其適用的仲裁規(guī)則在重慶市進(jìn)行仲裁，仲裁的裁決是終局的，對(duì)雙方均有約束力”。2018年11月30日，雙方簽訂《重慶市新建市郊磨心坡至某線PPP項(xiàng)目合同終止備忘錄》（以下簡稱《終止備忘錄》），約定：“同意中建交通渝合線聯(lián)合體退出并啟動(dòng)本項(xiàng)目終止合作善后事宜。并由三方盡快安排專人成立終止PPP項(xiàng)目善后工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)劃分相關(guān)責(zé)任、商談相關(guān)損失賠償原則及PPP合同終止協(xié)議等相關(guān)事宜”。2020年1月，二被申請(qǐng)人以中交公司違約為由向重慶仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，請(qǐng)求裁決中交公司等共同支付某政府、重鐵公司資金占用費(fèi)損失、項(xiàng)目咨詢費(fèi)損失、項(xiàng)目評(píng)估費(fèi)損失、管理費(fèi)損失、律師費(fèi)等合計(jì)27428755.1元并承擔(dān)本案仲裁費(fèi)用。后中交公司向法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求確認(rèn)《PPP項(xiàng)目合同》仲裁條款無效。

裁判結(jié)果

重慶市第一中級(jí)人民法院于2021年7月23日作出重慶市第一中級(jí)人民法院(2020)渝01民特201號(hào)民事裁定：駁回申請(qǐng)人中建某公司的申請(qǐng)。

法院認(rèn)為

法院生效裁定認(rèn)為：《PPP項(xiàng)目合同》仲裁條款有效。主要理由是：第一，《PPP項(xiàng)目合同》是以“BOOT”的運(yùn)作方式實(shí)施重慶市新建市郊鐵路磨心坡至某線PPP項(xiàng)目，與政府實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、履行公共管理職責(zé)有關(guān)，有關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)、土地獲得和使用等行政權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的概略性約定。同時(shí)，《PPP項(xiàng)目合同》的簽訂遵循了平等自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，協(xié)議的內(nèi)容是當(dāng)事人協(xié)商一致的合意，協(xié)議的終止由當(dāng)事人通過簽訂終止備忘錄終止，社會(huì)投資人享有充分的意思自治，體現(xiàn)出作為平等民事主體之間法律關(guān)系的特征?？梢?，從法律特征識(shí)別的角度來看，《PPP項(xiàng)目合同》存在公私法雙重因素——行政性和公益性以及市場行為性和契約性。在公私法融合治理的視角下審視，《PPP項(xiàng)目合同》是在本質(zhì)內(nèi)核上民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系互相交錯(cuò)、民事權(quán)利義務(wù)與行政權(quán)利義務(wù)難以完全分離的混合合同。第二，根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》的約定，中標(biāo)社會(huì)投資人增資目標(biāo)公司，完成項(xiàng)目公司的組建，由項(xiàng)目公司實(shí)施本項(xiàng)目；項(xiàng)目公司在PPP合作期內(nèi)被授予特許經(jīng)營權(quán)以按照適用的法律、特許經(jīng)營協(xié)議、本合同的規(guī)定投資、建設(shè)、擁有、運(yùn)營本項(xiàng)目。項(xiàng)目公司是特許經(jīng)營、土地獲得和使用等行政權(quán)利義務(wù)中的法律關(guān)系主體。中交公司牽頭組成的中建交通渝合線聯(lián)合體，是《PPP項(xiàng)目合同》中的社會(huì)投資人，其在建設(shè)期的主要義務(wù)是履行增資義務(wù)完成本項(xiàng)目的項(xiàng)目公司組建工作。在案證據(jù)顯示，在組建項(xiàng)目公司的過程中，某政府、鐵路集團(tuán)、中交公司于2018年9月5日進(jìn)行洽談并簽訂《終止備忘錄》?！督K止備忘錄》載明：“中建交通渝合線聯(lián)合體經(jīng)內(nèi)部綜合考慮各方面因素，明確表示不再參與該項(xiàng)目投資建設(shè)，提出希望在平等友好協(xié)商的基礎(chǔ)上退出本項(xiàng)目。鑒于之前各方多次協(xié)調(diào)相關(guān)問題，皆無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，本次會(huì)議同意中建交通渝合線聯(lián)合體退出并啟動(dòng)本項(xiàng)目終止合作善后事宜。并由三方盡快安排專人成立PPP項(xiàng)目善后工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)劃分相關(guān)責(zé)任、商談相關(guān)損失賠償原則以及PPP合同終止協(xié)議等相關(guān)事宜。”結(jié)合某政府、鐵路集團(tuán)的仲裁請(qǐng)求及其他在案證據(jù)材料，案涉PPP協(xié)議糾紛系在簽訂《終止備忘錄》后，因各方未能就案涉PPP項(xiàng)目善后事宜達(dá)成一致，某政府和鐵路集團(tuán)向中交公司主張損害賠償，故案涉PPP協(xié)議糾紛并非由行政機(jī)關(guān)的行政行為引發(fā)。在PPP協(xié)議糾紛中，如果爭議并非因行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)等行政行為引發(fā)，或者爭議內(nèi)容屬于純粹民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，此時(shí)行政機(jī)關(guān)實(shí)際上與其他當(dāng)事人處于法律上的平等地位，相關(guān)爭議屬于仲裁的法定范圍。第三，《PPP項(xiàng)目合同》各方有請(qǐng)求仲裁的意思表示，將重慶仲裁委員會(huì)作為選定的仲裁委員會(huì)，其對(duì)仲裁事項(xiàng)約定表述為“適用法律允許的范圍”的爭議，仲裁事項(xiàng)并未超出法律規(guī)定的仲裁范圍，故《PPP項(xiàng)目合同》的仲裁條款符合《中華人民共和國仲裁法》第十六條之規(guī)定。

案例評(píng)析

本案爭議的焦點(diǎn)問題是《PPP項(xiàng)目合同》中仲裁條款的效力。正如本案當(dāng)事人所陳述的理由，PPP協(xié)議法律屬性爭鳴分歧，學(xué)界有“民事合同說”“行政協(xié)議說”“混合合同說”三種觀點(diǎn)，與此同時(shí)，PPP協(xié)議糾紛解決路徑的制度供給相對(duì)空白。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）規(guī)定，“符合本規(guī)定第一條規(guī)定”的PPP協(xié)議屬于行政協(xié)議，約定仲裁條款的，仲裁條款無效。前述規(guī)定出臺(tái)后，司法應(yīng)當(dāng)如何判定PPP協(xié)議仲裁條款的效力，成為亟需解決的熱點(diǎn)和難題。

一、邏輯起點(diǎn)：《PPP項(xiàng)目合同》的法律屬性

從基本法理上審視，《PPP項(xiàng)目合同》的仲裁條款是否有效，判定邏輯的起點(diǎn)在于《PPP項(xiàng)目合同》的法律屬性。《行政協(xié)議司法解釋》第二條第五項(xiàng)規(guī)定，符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議是行政協(xié)議。最高法院在(2017)行申195號(hào)行政裁定書對(duì)此有更為細(xì)致的闡述，著重強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為“行政法上的權(quán)利義務(wù)”：行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)及行政機(jī)關(guān)具有優(yōu)益權(quán)構(gòu)成了行政協(xié)議的標(biāo)的及內(nèi)容，無法判斷時(shí)可以結(jié)合“實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)”這一目的要素進(jìn)行判斷；是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)為本質(zhì)要素，而實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)及行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)這兩個(gè)要素為輔助要素。

那么，本案《PPP項(xiàng)目合同》是否是行政協(xié)議呢？由于《行政協(xié)議司法解釋》第一條規(guī)定所選取的概括式判定因素“主體”“內(nèi)容”“目的”“意思”“職責(zé)”，大都屬于內(nèi)涵外延富有彈性的開放性概念，故而在具體案例中需要深入剖析《PPP項(xiàng)目合同》的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容，并根據(jù)前述判定因素逐一予以甄別。

本案中，《PPP項(xiàng)目合同》是以“BOOT”的運(yùn)作方式實(shí)施重慶市新建市郊鐵路磨心坡至某線PPP項(xiàng)目，與政府實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、履行公共管理職責(zé)有關(guān)，有關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)、土地獲得和使用等行政權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的概略性約定。至此，似乎能夠得出《PPP項(xiàng)目合同》法律屬性就是行政協(xié)議的結(jié)論？與此同時(shí)，法院注意到，《PPP項(xiàng)目合同》的PPP項(xiàng)目雖然與政府實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，履行公共管理職責(zé)有一定的關(guān)聯(lián)，但并非完全無償?shù)?、單一的向社?huì)公眾提供的公共服務(wù)，協(xié)議的簽訂遵循了平等自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，協(xié)議的內(nèi)容有關(guān)雙方的權(quán)利義務(wù)和違約賠償?shù)润w現(xiàn)了當(dāng)事人協(xié)商一致的合意，協(xié)議主體內(nèi)容也并非是對(duì)行政審批、行政許可等行政事項(xiàng)進(jìn)行的具體而明確約定，協(xié)議的終止系由當(dāng)事人通過簽訂終止備忘錄終止。申請(qǐng)人中交公司作為社會(huì)投資人，在《PPP項(xiàng)目合同》的全過程享有充分的意思自治，體現(xiàn)出作為平等民事主體之間法律關(guān)系的特征。

可見，從法律特征識(shí)別的角度來看，本案中的《PPP項(xiàng)目合同》與傳統(tǒng)民事合同和典型行政協(xié)議有明顯區(qū)別，其天然存在公私法雙重因素——市場行為性和契約性以及行政性和公益性，使得將其單純界定為民事合同或行政協(xié)議的論證，均在邏輯上難以自洽。當(dāng)前，傳統(tǒng)以公私法二元結(jié)構(gòu)為特征的法律體系正在悄然發(fā)生變化，公私法呈現(xiàn)出融合發(fā)展的趨勢，用公法私法絕對(duì)區(qū)分的慣性思維來看待契約性要素和行政性要素的融合體，可能既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。大法官和學(xué)者們倡導(dǎo)，“有必要突破公法與私法二元分野模式的束縛，高度關(guān)注公私法的融合發(fā)展趨勢，不斷統(tǒng)一和優(yōu)化PPP協(xié)議爭端的法律適用標(biāo)準(zhǔn)”，“不能局限于從固有的傳統(tǒng)去認(rèn)識(shí)和考慮問題，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新理念，認(rèn)真研究民事爭議解決機(jī)制能解決什么問題、行政訴訟能解決什么問題，怎樣的制度設(shè)計(jì)能夠更好解決PPP協(xié)議引發(fā)的爭議”。[1]

因此，本案試圖擺脫公法與私法二元分野思維定勢的束縛，正視本案《PPP項(xiàng)目合同》本質(zhì)上系民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系互相交錯(cuò)、民事權(quán)利義務(wù)約定與行政權(quán)利義務(wù)約定難以完全分離的客觀現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新性地探索將其法律屬性界定為混合合同。

二、解紛導(dǎo)向：案涉糾紛的具體內(nèi)容

“法律的目的在于通過協(xié)調(diào)和解決社會(huì)中不同的利益需求之間的矛盾與沖突，形成有序的利益安排。”[2]糾紛解決路徑選擇的核心目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是有效維護(hù)各方合法利益和公共利益，公正而高效地解決爭議，以最低的社會(huì)成本損耗平衡滿足相互沖突的利益需求。而對(duì)公共利益的保護(hù)，則是涉PPP協(xié)議糾紛解決制度化安排中的重要問題，要遵循避免公法責(zé)任私法化的原則。本案的《PPP項(xiàng)目合同》兼具公法性與私法性，在糾紛同時(shí)涉及公法與私法因素時(shí)，如果確定糾紛只能由公法或者私法救濟(jì)路徑來一體解決，必然很難找到一條放之四海而皆準(zhǔn)的管轄判定標(biāo)準(zhǔn)，而仲裁、民事訴訟抑或行政訴訟對(duì)于糾紛解決都各有其必要性和合理性，也有各自力所不能及的局限性。為了及時(shí)因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，有必要適當(dāng)高于法律屬性之爭的原點(diǎn)，以化解糾紛的功能主義為視角，從個(gè)案糾紛的具體內(nèi)容出發(fā)做最優(yōu)選擇。

本案中，《PPP項(xiàng)目合同》約定：中標(biāo)社會(huì)投資人增資目標(biāo)公司，完成項(xiàng)目公司的組建，由項(xiàng)目公司實(shí)施本項(xiàng)目；項(xiàng)目公司在PPP合作期內(nèi)被授予特許經(jīng)營權(quán)以按照適用的法律、特許經(jīng)營協(xié)議、本合同的規(guī)定投資、建設(shè)、擁有、運(yùn)營本項(xiàng)目。根據(jù)前述約定，申請(qǐng)人中交公司聯(lián)合中國建筑一局（集團(tuán)）有限公司、中國建筑投資基金管理（北京）有限公司組成的中建交通渝合線聯(lián)合體，是《PPP項(xiàng)目合同》中的社會(huì)投資人，根據(jù)前述約定，其在建設(shè)期的主要義務(wù)是履行增資義務(wù)完成本項(xiàng)目的項(xiàng)目公司組建工作?！禤PP項(xiàng)目合同》涉及行政審批、特許經(jīng)營等行政法律關(guān)系的約定是概括性和框架性的，相關(guān)權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容尚待由后續(xù)合同予以詳細(xì)規(guī)定；且前述行政法律關(guān)系的主體是項(xiàng)目公司，而非作為社會(huì)投資人的中交公司。在案證據(jù)顯示，在組建項(xiàng)目公司的過程中，某政府、鐵路集團(tuán)、中交公司于2018年9月5日進(jìn)行洽談并簽訂《終止備忘錄》?！督K止備忘錄》載明：“中建交通渝合線聯(lián)合體經(jīng)內(nèi)部綜合考慮各方面因素，明確表示不再參與該項(xiàng)目投資建設(shè)，提出希望在平等友好協(xié)商的基礎(chǔ)上退出本項(xiàng)目。鑒于之前各方多次協(xié)調(diào)相關(guān)問題，皆無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，本次會(huì)議同意中建交通渝合線聯(lián)合體退出并啟動(dòng)本項(xiàng)目終止合作善后事宜。并由三方盡快安排專人成立PPP項(xiàng)目善后工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)劃分相關(guān)責(zé)任、商談相關(guān)損失賠償原則以及PPP合同終止協(xié)議等相關(guān)事宜?！苯Y(jié)合某政府、鐵路集團(tuán)的仲裁請(qǐng)求及其他在案證據(jù)材料，案涉糾紛系在簽訂《終止備忘錄》后，因各方未能就案涉PPP項(xiàng)目善后事宜達(dá)成一致，某政府和鐵路集團(tuán)向中交公司主張損害賠償。

可見，案涉糾紛系行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人主張權(quán)利。囿于行政訴訟原告恒定原則，在相對(duì)人不履行行政協(xié)議義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)無法起訴也不能反訴。按照《行政協(xié)議司法解釋》第二十四條的規(guī)定，第一款針對(duì)的是法律法規(guī)未就行政機(jī)關(guān)監(jiān)督相對(duì)人履行協(xié)議作出授權(quán)規(guī)定的情形，第二款針對(duì)的則是法律法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的情形。就行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)來源，相關(guān)法律法規(guī)通常會(huì)就行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指揮權(quán)作出規(guī)定，有時(shí)行政協(xié)議也會(huì)作出類似約定。由于現(xiàn)階段PPP立法相對(duì)不夠完備，目前能夠查詢到的規(guī)定多為行政機(jī)關(guān)在PPP項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)運(yùn)營中的監(jiān)督管理，而在PPP協(xié)議簽訂后至項(xiàng)目公司組建前這一階段中對(duì)社會(huì)投資人履行義務(wù)組建項(xiàng)目公司監(jiān)督的法律法規(guī)依據(jù)。本案《PPP項(xiàng)目合同》第55條“實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與介入”的內(nèi)容是實(shí)施機(jī)構(gòu)（某政府和重鐵集團(tuán)）對(duì)項(xiàng)目公司的監(jiān)管，而本案的項(xiàng)目公司實(shí)際上未能成立，故本案行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)依據(jù)不足。并且，根據(jù)二十四條第一款的規(guī)定，因相對(duì)人不履行行政協(xié)議義務(wù)引起非訴執(zhí)行案件的申請(qǐng)條件和程序的規(guī)定中，行政機(jī)關(guān)可以作出的是“要求其履行協(xié)議”的書面決定，且申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的特定條件還包括“協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性”。本案中，某政府和重鐵集團(tuán)系在簽訂PPP項(xiàng)目合同終止備忘錄后向中交公司主張損害賠償，而非要求中交公司履行合同義務(wù)，則其不可能適用該款規(guī)定。從目前掌握的現(xiàn)有材料看，現(xiàn)行司法解釋設(shè)計(jì)的非訴執(zhí)行程序，案涉PPP協(xié)議糾紛恐難解決，如此則不利于司法對(duì)公共利益的保護(hù)。

因此，案涉糾紛并非因行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)等行政行為引發(fā)，爭議內(nèi)容屬于純粹民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，加之仲裁自身所具有的自愿性專業(yè)性實(shí)效性保秘性優(yōu)勢，案涉糾紛宜通過仲裁途徑解決爭議。

三、法律基礎(chǔ)：現(xiàn)行規(guī)定的裁量空間

最高法院行政庭在《行政協(xié)議司法解釋》第二十六條的實(shí)務(wù)指導(dǎo)中指出，“對(duì)于政府與社會(huì)資本合作協(xié)議而言，由于該協(xié)議一般并非由單一的行政協(xié)議組成，甚至在形態(tài)上表現(xiàn)為合同群。具體的PPP協(xié)議法律屬性應(yīng)當(dāng)根據(jù)本司法解釋關(guān)于行政協(xié)議定義的規(guī)定明確其法律屬性。如果不屬于行政協(xié)議，屬于民事合同的，則合同有關(guān)仲裁的約定有效，可以依法仲裁。”[3]同時(shí)，財(cái)政部于2020年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》，在編制的污水處理廠網(wǎng)一體化和垃圾處理 PPP 項(xiàng)目合同示范文本中，關(guān)于爭議解決問題，再次明確協(xié)議主體可以選擇仲裁，而且可以約定具體的仲裁機(jī)構(gòu)?？梢?，現(xiàn)有法律法規(guī)政策規(guī)定為PPP協(xié)議法律屬性的探討留有裁量空間。而在PPP協(xié)議糾紛化解路徑方面，PPP協(xié)議公私混合法律屬性理論的痛點(diǎn)在于似乎很難在審判實(shí)踐中落地。從現(xiàn)實(shí)情況看，PPP協(xié)議一旦發(fā)生爭議訴至法院，則法院要么以民事案件受理，要么以行政案件受理，進(jìn)而由不同審判庭適用不同訴訟程序分別審理并裁決。從高效便捷解決PPP協(xié)議糾紛的角度出發(fā)，所有爭議宜由同一審判庭審理?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》創(chuàng)設(shè)的“行政附帶民事訴訟”，則為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了制度供給。后續(xù)若當(dāng)事人因混合合同屬性的PPP協(xié)議糾紛提起訴訟，則可以通過行政附帶民事訴訟解決。

《中華人民共和國仲裁法》第二條、第三條并未當(dāng)然排除行政機(jī)關(guān)作為爭議主體一方當(dāng)事人的爭議。根據(jù)法律規(guī)定，得以納入仲裁裁決范圍的糾紛需滿足三個(gè)構(gòu)成要件：仲裁各方主體法律地位平等，仲裁對(duì)象系合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛主體，不屬于依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議。民法意義上的平等主要是指法律地位上的平等，行政機(jī)關(guān)不因其具有公權(quán)力形象而必然超越公民、法人和其他組織占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位?？梢?，前述法律規(guī)定并未當(dāng)然排除行政機(jī)關(guān)作為爭議主體一方當(dāng)事人的爭議，那么將某些PPP協(xié)議爭議納入仲裁受理范圍亦符合現(xiàn)行法律規(guī)定。

本案中，《PPP項(xiàng)目合同》為兼具公法性和私法性的混合合同，而案涉糾紛并非因行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益等行政行為引發(fā)，此時(shí)某政府與中交公司實(shí)際上處于法律上的平等地位，爭議內(nèi)容亦屬于純粹民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，也不屬于依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議。因此，案涉爭議可以納入仲裁裁決的范圍。