土地征收中，能否自主選擇留用地兌現(xiàn)方式而非實地留地？

導(dǎo)讀：在集體土地征收中，留用地安置是保障被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的核心制度安排。那么，被征收人對于留用地的兌現(xiàn)方式是選擇實地留地（即保留一塊實際的開發(fā)用地），還是選擇置換物業(yè)或折算貨幣等非實地留地方式？是否享有自主選擇權(quán)？還是說征收方可以單方面決定留用地的兌現(xiàn)方式？

1、留用地兌現(xiàn)方式的法定種類

留用地安置在制度設(shè)計中擁有較長的演進歷史。征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）將留用地安置的核心制度規(guī)定為：國家征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地，留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。在兌現(xiàn)方式上，該辦法明確將折算貨幣補償列為可不安排留用地的法定情形，即被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以選擇折算貨幣補償而放棄留用地安置。

這一規(guī)定隱含了一個基本態(tài)度：留用地的兌現(xiàn)方式應(yīng)當(dāng)尊重被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的意愿。當(dāng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織選擇貨幣補償時，征收方應(yīng)當(dāng)接受并兌現(xiàn)，而不能強制要求實地留地。

在征收實踐中，根據(jù)《關(guān)于推進征收農(nóng)村集體土地留用地高效開發(fā)利用的通知》，在“尊重被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織意愿”的前提下，鼓勵各地將長期難以落實的實物留用地轉(zhuǎn)以折算貨幣、置換物業(yè)方式予以落實。

該通知進一步規(guī)范了置換物業(yè)的操作要求：采用置換物業(yè)方式落實留用地的，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府自然資源主管部門與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商簽訂留用地置換物業(yè)協(xié)議，約定置換物業(yè)面積、位置、用途、交付時間、交付標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)返租等內(nèi)容。

此外，集體經(jīng)濟發(fā)展留用地管理辦法將留用地兌現(xiàn)方式明確列為三項：實物留地、折算貨幣補償、置換物業(yè)。這意味著，至少在政策框架內(nèi)，留用地兌現(xiàn)方式并非僅有“實地留地”一個選項，而是存在多種兌現(xiàn)方式供選擇。

2、被征收人的自主選擇權(quán)及其邊界

被征收人是否享有自主選擇留用地兌現(xiàn)方式的權(quán)利，需要從兩個層面進行審視：

在制度設(shè)計的政策初衷層面，留用地安置服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的生存和發(fā)展保障功能。自然資源廳的留用地高效開發(fā)利用通知明確“尊重被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織意愿”是推進留用地兌現(xiàn)落實的首要原則。留用地管理辦法同樣明確，留用地可選擇的兌現(xiàn)方式“包括實物留地、折算貨幣補償、置換物業(yè)等多種方式”，并在后續(xù)條款中要求征地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商確定留用地兌現(xiàn)方案和留用地物業(yè)置換方案。這表明，兌現(xiàn)方式的協(xié)商選擇權(quán)——而非征收方的單方指定——是制度設(shè)計的本意。

然而，在實踐中，被征收人的自主選擇權(quán)存在邊界。征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）規(guī)定，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所屬土地范圍內(nèi)沒有符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃可供選址安排作為留用地的，可不安排留用地，采取折算貨幣方式補償。這一例外條款意味著，當(dāng)實地留地的客觀條件不存在時，征收方可以不再安排實地留地，而強制采用貨幣補償方式。

此外，在實踐中，各地征收補償方案對留用地兌現(xiàn)方式的設(shè)定也有所不同。有的方案在方案層面將留用地兌現(xiàn)方式鎖定為置換物業(yè)，村集體對該方案的同意——經(jīng)村民會議或成員代表大會表決通過——即為對兌現(xiàn)方式的集體同意。村集體若已在留用地安置方案的表決中同意以置換物業(yè)方式兌現(xiàn)留用地，則后續(xù)再要求轉(zhuǎn)換為實地留地，在程序上將面臨障礙。

因此，被征收人選擇權(quán)的基本規(guī)律可以歸納為：在征收補償方案制定階段，被征收人（以村集體經(jīng)濟組織成員大會形式）有權(quán)對留用地兌現(xiàn)方式提出異議、參與聽證、影響方案完善。在征收補償方案經(jīng)批準(zhǔn)后，方案中確定的兌現(xiàn)方式即對征收雙方產(chǎn)生約束力，被征收人不再擁有單方改變兌現(xiàn)方式的權(quán)利。因此，被征收人主張留用地兌現(xiàn)方式自主選擇權(quán)的黃金窗口期，正是征收補償安置方案征求意見的期間。

3、被征收人的行動建議

針對城中村改造項目，被征收人應(yīng)當(dāng)在補償安置方案的公告期內(nèi)，向區(qū)政府或鎮(zhèn)政府提交書面意見，要求將留用地兌現(xiàn)方式的協(xié)商過程予以公開，并說明征收方選擇置換物業(yè)而非實地留地的具體理由。被征收人可以據(jù)此要求征收方提供村集體對兌現(xiàn)方式的書面意見，以及村集體成員大會表決確認(rèn)留用地安置方案的證明材料。

對選擇權(quán)的具體效果，被征收人還需要預(yù)判以下情況：

若被征收人堅持以折算貨幣補償?shù)姆绞絻冬F(xiàn)留用地，其法律依據(jù)在于征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法規(guī)定被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以選擇折算貨幣補償而放棄留用地安置。若征收方以置換物業(yè)系該批次征收補償方案已經(jīng)確定為由拒絕，被征收人可以在公告期內(nèi)提起書面異議，必要時申請聽證，指出方案確定前未充分征求村集體對兌現(xiàn)方式的意見。若置換物業(yè)協(xié)議的內(nèi)容（如物業(yè)的位置、面積、用途、交付時間等）未能滿足村集體的利益，被征收人可以在補償?shù)怯浧谙迌?nèi)和簽訂置換物業(yè)協(xié)議前提出異議，要求修改或補充協(xié)議條款。

留用地管理辦法明確要求征地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商確定留用地物業(yè)置換方案，并簽訂留用地置換物業(yè)協(xié)議。這一規(guī)定表明，置換物業(yè)協(xié)議需要以村集體協(xié)商為基礎(chǔ)，而非征收方單方制定。

4、補償安置方案公告前后的關(guān)鍵時點

需要特別注意的是，補償安置方案的公告期是直接影響被征收人對留用地兌現(xiàn)方式選擇權(quán)的關(guān)鍵程序節(jié)點。被征收人應(yīng)當(dāng)在公告期內(nèi)就留用地兌現(xiàn)方式的選擇權(quán)提出書面意見，公告期屆滿后，若被征收人未提出任何異議，征收方可據(jù)此認(rèn)定被征收人對留用地安置方式無異議，后續(xù)再改變兌現(xiàn)方式的難度將大大增加。公告期是被征收人行使自主選擇權(quán)的黃金窗口，錯過窗口期，選擇權(quán)將大幅收窄。

結(jié)語：在城中村改造項目中，被征收人對留用地兌現(xiàn)方式并非只有被動接受置換物業(yè)這一條路。從留用地制度設(shè)計到政策落地，多種兌現(xiàn)方式——折算貨幣、置換物業(yè)、作價出資（入股）——都已在政策框架內(nèi)得到認(rèn)可，且法律明確規(guī)定兌現(xiàn)方式的確定應(yīng)當(dāng)尊重被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的意愿。被征收人應(yīng)當(dāng)在補償安置方案的公告期內(nèi)行使自主選擇權(quán)，通過書面意見、聽證申請等方式，將兌現(xiàn)方式的選擇納入?yún)f(xié)商程序，以書面方式確保村集體的意愿在留用地兌現(xiàn)方案中得到充分體現(xiàn)。