瑞典擬修訂公共采購(gòu)法，允許排除非歐盟國(guó)家投標(biāo)人

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瑞典政府提議修訂公共采購(gòu)法，允許排除非歐盟國(guó)家的投標(biāo)人，并特別提及安全方面的考慮。

瑞典曾就一些公共采購(gòu)案例展開(kāi)公開(kāi)討論，這些案例中，中國(guó)供應(yīng)商被視為風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，主要涉及數(shù)據(jù)或基礎(chǔ)設(shè)施完整性方面。在某些情況下，中國(guó)供應(yīng)商被排除在外，而在另一些案例中，采購(gòu)仍在繼續(xù)進(jìn)行。風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)并非總是明確界定，而且風(fēng)險(xiǎn)往往是潛在的而非已證實(shí)的。

修訂后的立法將為公共機(jī)構(gòu)提供降低中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)的新途徑。然而，當(dāng)采購(gòu)方必須承擔(dān)確定供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的責(zé)任時(shí)，挑戰(zhàn)便隨之而來(lái)。需要改進(jìn)對(duì)與中國(guó)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)的分析。相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮更清晰地傳達(dá)此類風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)。

加強(qiáng)采購(gòu)安全性的必要性

2026年1月，瑞典政府提出了一項(xiàng)關(guān)于修訂公共采購(gòu)法的提案，特別強(qiáng)調(diào)了排除“敵對(duì)國(guó)家”投標(biāo)人的新途徑。盡管敵對(duì)國(guó)家的定義較為模糊，但瑞典安全警察在最近發(fā)布的公開(kāi)威脅評(píng)估報(bào)告中將中國(guó)列為瑞典安全的主要威脅之一。近年來(lái)，公共采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)了多起與中國(guó)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)案例，因此有必要對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)及其緩解措施進(jìn)行研究。本簡(jiǎn)報(bào)探討了擬議的修訂版采購(gòu)法能否為瑞典利益相關(guān)者提供更好的工具，以應(yīng)對(duì)公共采購(gòu)中與中國(guó)相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)作為風(fēng)險(xiǎn)因素

要回答這個(gè)問(wèn)題，首先需要了解此類風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)。瑞典安全部門(mén)發(fā)布的文件以及瑞典政府2024年國(guó)家安全戰(zhàn)略中列出的與中國(guó)相關(guān)的具體風(fēng)險(xiǎn)，與歐盟委員會(huì)2023年提出的歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略提案中概述的幾大類風(fēng)險(xiǎn)高度吻合。這些風(fēng)險(xiǎn)類別包括：(i) 供應(yīng)鏈的韌性；(ii) 關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的物理和網(wǎng)絡(luò)安全；(iii) 技術(shù)安全和技術(shù)泄露；以及 (iv) 經(jīng)濟(jì)依賴或經(jīng)濟(jì)脅迫的武器化。

歐盟及其成員國(guó)已開(kāi)始著手應(yīng)對(duì)部分風(fēng)險(xiǎn)，特別是科研安全和與外國(guó)直接投資 (FDI) 相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。然而，采購(gòu)處理敏感信息或可能使服務(wù)提供商獲取此類信息的產(chǎn)品和系統(tǒng)也會(huì)給各國(guó)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。2017 年中國(guó)國(guó)家情報(bào)法規(guī)定，所有中國(guó)公民和公司在接到要求時(shí)必須向中國(guó)政府提供信息，這在敏感信息領(lǐng)域構(gòu)成了一個(gè)特殊的風(fēng)險(xiǎn)因素。賦予外國(guó)行為體在系統(tǒng)或流程中的關(guān)鍵角色也可能導(dǎo)致不當(dāng)影響和脅迫風(fēng)險(xiǎn)。例如，從國(guó)外采購(gòu)具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)品（如醫(yī)療產(chǎn)品）可能構(gòu)成供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)。因此，歐盟委員會(huì)戰(zhàn)略中概述的四大類風(fēng)險(xiǎn)都可能存在于公共采購(gòu)中，但與公共采購(gòu)相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)尚未得到歐盟全面法規(guī)的涵蓋。

目前瑞典對(duì)公共采購(gòu)流程中與中國(guó)行為體相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)有何認(rèn)識(shí)？

當(dāng)前修訂采購(gòu)立法的提案能否解決此類安全風(fēng)險(xiǎn)？

該分析考察了瑞典幾個(gè)值得關(guān)注的案例，這些案例中，與中國(guó)相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)在媒體和公眾討論中被重點(diǎn)提及。隨后，該分析概述了擬議的修訂立法以及相關(guān)利益攸關(guān)方就該提案發(fā)表的公開(kāi)評(píng)論。

評(píng)估采購(gòu)案例中與中國(guó)相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)

在瑞典的公共采購(gòu)過(guò)程中，鮮有確鑿證據(jù)表明中國(guó)的行為導(dǎo)致了實(shí)際的安全漏洞。然而，與此同時(shí)，一些案例涉及安全敏感的系統(tǒng)或信息，并且越來(lái)越多的證據(jù)表明，中國(guó)既有能力也有動(dòng)機(jī)利用這些敏感性。

瑞典將華為排除在5G網(wǎng)絡(luò)之外

2020年，在瑞典著名的“中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)”案例中，瑞典郵政電信局（Post- och Telestyrelsen，簡(jiǎn)稱PTS）宣布，競(jìng)標(biāo)5G頻段的公司必須排除中國(guó)電信設(shè)備供應(yīng)商華為和中興通訊的設(shè)備。這是歐洲國(guó)家首次正式宣布中國(guó)電信公司構(gòu)成安全風(fēng)險(xiǎn)。

華為將PTS告上法庭，但PTS的決定在所有上訴階段均被維持。目前，該案正在接受?chē)?guó)際仲裁，仲裁結(jié)果將決定華為是否有權(quán)根據(jù)1982年《瑞典-中國(guó)投資互保協(xié)定》的條款向瑞典政府獲得賠償。此案持續(xù)給瑞典與中國(guó)的雙邊關(guān)系蒙上陰影。

此案中認(rèn)定的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，也是將中國(guó)企業(yè)排除在外的根本原因——中國(guó)企業(yè)可能獲得關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施重要部分的訪問(wèn)權(quán)限。許多國(guó)家都已意識(shí)到這一風(fēng)險(xiǎn)，并因此對(duì)中國(guó)企業(yè)參與5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)采取了不同形式的排除或限制措施。

華為案例雖然體現(xiàn)了人們普遍理解的與中國(guó)相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)，但在采購(gòu)領(lǐng)域卻并非一個(gè)完美的例證。排除華為的法律依據(jù)并非公共采購(gòu)法，而是電子通信法。該法賦予安全部門(mén)在無(wú)線電頻譜準(zhǔn)入決策方面明確的咨詢權(quán)。

以下案例列表并非詳盡無(wú)遺。由于缺乏集中式的公共采購(gòu)登記系統(tǒng)，目前尚無(wú)關(guān)于中國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)在瑞典公共采購(gòu)中所占份額的全面概覽。此外，針對(duì)外國(guó)公司在公共采購(gòu)領(lǐng)域構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)，也缺乏大量的研究或分析。瑞典國(guó)防研究局（FOI）在2022年的一項(xiàng)研究中試圖估算俄羅斯企業(yè)在公共采購(gòu)領(lǐng)域的規(guī)模。該研究得出結(jié)論，難以全面了解俄羅斯企業(yè)的參與情況，并建議將公共采購(gòu)作為安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步監(jiān)管的考慮方向。因此，目前尚不清楚潛在問(wèn)題的規(guī)模，也不清楚有多少中國(guó)投標(biāo)可能或不可能導(dǎo)致公共采購(gòu)中的安全風(fēng)險(xiǎn)。

目前，與保護(hù)安全利益相關(guān)的總體事項(xiàng)由2018年頒布的《安全保護(hù)法》（S?kerhetsskyddslagen）進(jìn)行規(guī)范。該法要求任何公共或私營(yíng)部門(mén)的參與者，只要其業(yè)務(wù)涉及處理安全敏感信息或材料，都必須在任何采購(gòu)流程框架內(nèi)進(jìn)行安全評(píng)估。其中一個(gè)問(wèn)題是，在許多情況下，進(jìn)行此類評(píng)估的責(zé)任在于參與者自身，這意味著評(píng)估并非總是按需進(jìn)行。

瑞典公共項(xiàng)目采購(gòu)典型案例

斯德哥爾摩地鐵隧道工程（2019）

中國(guó)中鐵隧道集團(tuán)（簡(jiǎn)稱中鐵隧道）受斯德哥爾摩地區(qū)政府委托，負(fù)責(zé)斯德哥爾摩地鐵網(wǎng)絡(luò)的隧道工程。當(dāng)時(shí)，一些觀察人士提出了安全方面的擔(dān)憂，特別是關(guān)于敏感基礎(chǔ)設(shè)施信息的獲取。然而，報(bào)道的重點(diǎn)主要集中在勞工安全問(wèn)題和傾銷(xiāo)風(fēng)險(xiǎn)上。這些擔(dān)憂在2026年3月得到了一定程度的證實(shí)，當(dāng)時(shí)中鐵隧道因嚴(yán)重違反安全標(biāo)準(zhǔn)而被暫停項(xiàng)目。

阿蘭達(dá)機(jī)場(chǎng)安檢掃描儀（2022）

瑞典國(guó)家機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商斯韋達(dá)維亞（Swedavia）從中國(guó)供應(yīng)商中科核（Nuctech）為斯德哥爾摩-阿蘭達(dá)機(jī)場(chǎng)采購(gòu)了安全掃描設(shè)備。中科核因存在其掃描設(shè)備可能被用于將敏感數(shù)據(jù)回傳中國(guó)的擔(dān)憂，已被美國(guó)列入黑名單。

據(jù)媒體報(bào)道，2020年，駐斯德哥爾摩的美國(guó)大使館已就此向瑞典政府提出過(guò)相關(guān)關(guān)切。盡管其他地方也表達(dá)了類似擔(dān)憂，但多個(gè)歐洲國(guó)家仍在使用該公司的掃描設(shè)備。斯韋達(dá)維亞辯稱，其已按照《保護(hù)安全法》要求完成了必要的安全評(píng)估。瑞典交通管理局（Transportstyrelsen）對(duì)相關(guān)程序進(jìn)行調(diào)查后，并未阻止此次采購(gòu)，目前這些掃描儀已在機(jī)場(chǎng)投入使用。據(jù)媒體報(bào)道，中科核掃描儀還被用于多個(gè)瑞典法院建筑及海關(guān)檢查點(diǎn)。

大型電網(wǎng)監(jiān)控設(shè)備（2023）

瑞典國(guó)有電力運(yùn)營(yíng)商Vattenfall從中國(guó)供應(yīng)商三星采購(gòu)并安裝了數(shù)十萬(wàn)臺(tái)聯(lián)網(wǎng)家用電表。

媒體報(bào)道引發(fā)擔(dān)憂，稱這些設(shè)備可能泄露敏感信息，甚至被用于切斷電力供應(yīng)。

電力運(yùn)營(yíng)商辯稱，他們已進(jìn)行過(guò)安全評(píng)估，并未對(duì)供應(yīng)商提出任何擔(dān)憂。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)使用沃爾沃汽車(chē)引發(fā)安全隱患（2023）

瑞典政府機(jī)構(gòu)從中國(guó)企業(yè)采購(gòu)車(chē)輛引發(fā)了人們對(duì)瑞典警方和海關(guān)使用沃爾沃提供的聯(lián)網(wǎng)汽車(chē)的擔(dān)憂。人們擔(dān)心，不僅車(chē)輛行駛軌跡，車(chē)內(nèi)對(duì)話也可能被傳輸?shù)轿譅栁值闹醒刖W(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而被傳輸?shù)街袊?guó)。沃爾沃聲稱，提供給執(zhí)法機(jī)構(gòu)的車(chē)輛已禁用聯(lián)網(wǎng)功能。一位情報(bào)界人士表示，出于對(duì)對(duì)話內(nèi)容可能被錄音和傳輸?shù)膿?dān)憂，任何敏感話題都不應(yīng)在任何車(chē)輛內(nèi)進(jìn)行。

瑞典公共就業(yè)局拒絕聯(lián)想電腦（2025）

瑞典公共就業(yè)局（Arbetsf?rmedlingen）決定將中國(guó)供應(yīng)商排除在為該機(jī)構(gòu)采購(gòu)新電腦的招標(biāo)之外。該機(jī)構(gòu)辯稱，其職責(zé)范圍包括與社會(huì)整體安全準(zhǔn)備相關(guān)的任務(wù)，而中國(guó)已被瑞典國(guó)家安全局列入關(guān)注國(guó)家名單。全球最大的個(gè)人電腦供應(yīng)商聯(lián)想集團(tuán)就此決定提起訴訟，但一審上訴維持原判。瑞典行業(yè)媒體擔(dān)憂，此案可能被中國(guó)解讀為敵對(duì)行動(dòng)，并可能使瑞典卷入“對(duì)華科技戰(zhàn)”。

最初同意引進(jìn)中國(guó)人工智能工具（2025）

瑞典公共就業(yè)局決定采購(gòu)并部署阿里巴巴的

人工智能工具Qwen3，用于其內(nèi)部系統(tǒng)。

據(jù)信，部署Qwen3的決定是因?yàn)樗仍S多同類人工智能工具更便宜。在人們對(duì)使用中國(guó)人工智能解決方案處理敏感信息的安全問(wèn)題表示擔(dān)憂后，該機(jī)構(gòu)局長(zhǎng)決定暫停使用。

修訂后的公共采購(gòu)法

瑞典政府提出的修訂公共采購(gòu)法的提案將于2027年初生效。瑞典現(xiàn)行的采購(gòu)法并未區(qū)分歐盟成員國(guó)的投標(biāo)人和來(lái)自第三國(guó)的投標(biāo)人。此次修訂的主要原因是需要與歐盟法律保持一致，但提案也特別指出安全因素同樣重要。

提案規(guī)定，現(xiàn)行的采購(gòu)規(guī)則不應(yīng)適用于第三國(guó)供應(yīng)商。這意味著，雖然他們可以參與采購(gòu)流程，但無(wú)法保證獲得準(zhǔn)入或平等對(duì)待。是否允許此類投標(biāo)將由采購(gòu)機(jī)構(gòu)自行決定。提案明確指出，這將允許將來(lái)自敵對(duì)國(guó)家的投標(biāo)人排除在外。需要注意的是，該提案僅涵蓋來(lái)自第三國(guó)的供應(yīng)商，而不包括產(chǎn)自這些國(guó)家的商品或服務(wù)。此外，歐盟成員國(guó)的投標(biāo)方仍然有機(jī)會(huì)使用來(lái)自第三國(guó)的轉(zhuǎn)包商。

該提案的影響評(píng)估認(rèn)為，修訂預(yù)計(jì)對(duì)整體采購(gòu)的影響甚微。提案援引國(guó)家和歐洲層面的估計(jì)數(shù)據(jù)，指出公共采購(gòu)流程中只有約5%的投標(biāo)者是歐盟以外的實(shí)體。然而，該估計(jì)僅指采購(gòu)數(shù)量，而非采購(gòu)金額。基于這一較低的估計(jì)，提案認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)減少導(dǎo)致價(jià)格上漲的風(fēng)險(xiǎn)微乎其微。提案僅簡(jiǎn)要提及了對(duì)貿(mào)易、外交和安全政策的影響，重點(diǎn)關(guān)注歐盟排除第三國(guó)供應(yīng)商可能被解讀為敵對(duì)貿(mào)易政策措施，從而引發(fā)相關(guān)國(guó)家的報(bào)復(fù)。然而，這種可能性很小，因?yàn)樘岚讣僭O(shè)采購(gòu)機(jī)構(gòu)希望保持競(jìng)爭(zhēng)，因此不會(huì)無(wú)故排除投標(biāo)者。

提案的公眾咨詢和反饋

該提案已進(jìn)行公眾咨詢，并邀請(qǐng)相關(guān)利益攸關(guān)方提交意見(jiàn)。咨詢于2026年4月14日結(jié)束，共收到62份回復(fù)。大多數(shù)實(shí)質(zhì)性回復(fù)都對(duì)擬議的修改表示支持，但也存在一些批評(píng)意見(jiàn)。這些建議主要集中在以下四點(diǎn)：

確定供應(yīng)商來(lái)源地的挑戰(zhàn)：該提案賦予采購(gòu)方確定供應(yīng)商來(lái)源地的重任。許多回復(fù)指出，政府需要在這方面提供更清晰的指導(dǎo)。

缺乏對(duì)敵對(duì)國(guó)家的明確定義：個(gè)別機(jī)構(gòu)或地方和區(qū)域政府在決定允許哪些投標(biāo)人參與競(jìng)標(biāo)時(shí)，可能會(huì)無(wú)意中參與外交政策決策。一些回復(fù)提出擔(dān)憂，認(rèn)為排除第三國(guó)投標(biāo)人的決定可能會(huì)被解讀為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)，并引發(fā)報(bào)復(fù)。

未排除第三國(guó)分包商：擬議的立法不允許在采購(gòu)?fù)稑?biāo)中排除第三國(guó)分包商。許多回復(fù)強(qiáng)調(diào)了使用敵對(duì)第三國(guó)一方提供的貨物或服務(wù)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，第三國(guó)公司可以在歐盟成員國(guó)設(shè)立子公司，從而規(guī)避相關(guān)法律法規(guī)的適用范圍。有人擔(dān)心這會(huì)構(gòu)成一個(gè)可被利用的漏洞。上文提到的機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商瑞典機(jī)場(chǎng)集團(tuán)（Swedavia）的一份回復(fù)就以中國(guó)為例，說(shuō)明了這種情況。

排除競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)：排除第三國(guó)投標(biāo)人意味著選擇不考慮那些在價(jià)格或質(zhì)量方面可能具有優(yōu)勢(shì)的報(bào)價(jià)，這意味著采購(gòu)過(guò)程可能導(dǎo)致最終產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格更高、質(zhì)量更低或創(chuàng)新性更差。

結(jié)論與政策建議

在上述案例中，信息或基礎(chǔ)設(shè)施的敏感性往往是評(píng)估與中國(guó)相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵考量因素。然而，與此同時(shí)，此類風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別卻較為模糊，且往往基于對(duì)潛在行為的籠統(tǒng)描述，而這些行為卻鮮有證據(jù)支持。

在此背景下，瑞典新提出的采購(gòu)立法修訂提案明確指出，該提案將允許將敵對(duì)國(guó)家排除在公共采購(gòu)程序之外。如果能夠?qū)⑺兄袊?guó)投標(biāo)人排除在外，許多圍繞中國(guó)參與采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)將得以徹底消除。從這個(gè)意義上講，新法為相關(guān)各方提供了一種有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方法。

該立法提案估計(jì)，鑒于非歐盟參與者在公共采購(gòu)中所占份額較小，采用這種完全排除方法的后果微乎其微。然而，中國(guó)產(chǎn)品在某些戰(zhàn)略領(lǐng)域（例如醫(yī)療產(chǎn)品）至關(guān)重要。此外，可以合理推斷，中國(guó)投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)將日益激烈，其競(jìng)爭(zhēng)不僅體現(xiàn)在價(jià)格上，也體現(xiàn)在質(zhì)量上。中國(guó)作為先進(jìn)制造業(yè)經(jīng)濟(jì)體的崛起及其在眾多行業(yè)的統(tǒng)治地位，使得這一趨勢(shì)很可能持續(xù)甚至加速。全面排除中國(guó)投標(biāo)者或許有利于經(jīng)濟(jì)安全，但也可能導(dǎo)致成本增加，甚至錯(cuò)失最佳投標(biāo)機(jī)會(huì)。這將損害公共財(cái)政。此外，此舉還可能被解讀為敵對(duì)貿(mào)易措施，并引發(fā)報(bào)復(fù)。

因此，如果不是全面排除，這項(xiàng)新立法又該如何用于排除來(lái)自相關(guān)國(guó)家的投標(biāo)呢？我們需要了解投標(biāo)者的國(guó)籍在特定情況下是否構(gòu)成安全風(fēng)險(xiǎn)。了解中國(guó)如何影響國(guó)家安全或?qū)嶓w運(yùn)營(yíng)仍然至關(guān)重要。立法提案總結(jié)認(rèn)為，新規(guī)賦予采購(gòu)機(jī)構(gòu)重大責(zé)任，這一點(diǎn)在公眾咨詢的諸多回復(fù)中也得到了印證。

政策建議：

公共機(jī)構(gòu)應(yīng)提升其開(kāi)展涉及地緣政治因素的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力。需要對(duì)來(lái)自中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)進(jìn)行更多分析。不同行業(yè)的具體需求各不相同，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)也各有差異，需要權(quán)衡經(jīng)濟(jì)和其他因素。

安全部門(mén)和專家機(jī)構(gòu)應(yīng)更積極地與利益相關(guān)方溝通，以加深對(duì)中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)的理解。我們需要對(duì)“敵對(duì)國(guó)家”進(jìn)行更清晰、更易用的定義。

立法者應(yīng)研究如何規(guī)范公共采購(gòu)流程中來(lái)自第三國(guó)分包商的內(nèi)容（產(chǎn)品或服務(wù)），以進(jìn)一步降低安全風(fēng)險(xiǎn)。

最后，值得注意的是，歐盟委員會(huì)正在修訂公共采購(gòu)指令。委員會(huì)已宣布，此次修訂旨在加強(qiáng)歐洲產(chǎn)品和服務(wù)在戰(zhàn)略重要行業(yè)采購(gòu)中的優(yōu)先準(zhǔn)入。預(yù)計(jì)這些修訂還將包含應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的條款。此外，歐盟委員會(huì)于2026年3月提出了《工業(yè)加速器法案》（IAA），其中包含歐盟企業(yè)在采購(gòu)中享受優(yōu)惠待遇的條款。由于擔(dān)心該法案會(huì)歧視中國(guó)企業(yè)，中國(guó)已對(duì)此表示強(qiáng)烈反對(duì)。