觀點(diǎn)丨王叢虎：“適老”惠民工程緣何變“啃老”

王叢虎

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

公共管理學(xué)院教授

近日，四川綿陽三臺縣、達(dá)州萬源市兩地適老化改造項(xiàng)目引發(fā)社會廣泛關(guān)注，一項(xiàng)旨在改善困難老年人生活條件的“民心工程”，在落地過程中變了味。

適老化改造，是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，更是財(cái)政資金投向民生領(lǐng)域的典型舉措。然而，當(dāng)政府采購的輪椅被閑置、緊急呼叫器被拆除、網(wǎng)上僅售67元的換鞋凳采購價卻高達(dá)450元時，不禁要問：問題究竟出在哪里？

前期調(diào)查不到位 “一人一策”淪為“復(fù)制粘貼”

適老化改造的最大特點(diǎn)，在于其高度依賴個體差異。失能老人與獨(dú)居老人的需求截然不同，城市社區(qū)與偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的配送成本也差異巨大。理論上，這要求項(xiàng)目在啟動之前，必須進(jìn)行細(xì)致、精準(zhǔn)的需求摸排，但在三臺縣，這項(xiàng)關(guān)鍵工作被外包給了第三方供應(yīng)商。當(dāng)?shù)孛裾止ぷ魅藛T解釋稱：“我們一個股室只有四五個工作人員，精力有限，無法參與每戶的上門摸排。”對此，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授王叢虎表示：“民政局作為該項(xiàng)目的采購人，也是項(xiàng)目的主責(zé)單位，即使可以委托給社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行需求調(diào)查，其對項(xiàng)目的前期采購規(guī)劃、需求調(diào)查、文件編制、組織評審、合同簽訂、履約驗(yàn)收乃至售后維護(hù)等都有不可推卸的責(zé)任。”

更令人費(fèi)解的是需求摸排的結(jié)果。在同一個村，重度失能老人與獨(dú)居老人收到的產(chǎn)品配置幾乎完全一樣：同樣的適老椅、同樣的緊急呼叫器、同樣的淋浴椅。在一位重度失能老人家中，甚至出現(xiàn)了放大鏡、凳拐等對其毫無用處的物品。

對此，長春理工大學(xué)法學(xué)院教授王平表示，這種被質(zhì)疑為“批量填表、復(fù)制粘貼”的現(xiàn)象，是形式主義在民生項(xiàng)目中的典型表現(xiàn)。究其原因，一是考核導(dǎo)向偏離初衷，上級部門主要關(guān)注“完成了多少戶”，而非“老人是否真正用得上”，基層為了快速完成任務(wù)，自然傾向于選擇最簡單的套餐制；二是基層專業(yè)能力不足，許多工作人員不了解適老化改造的基本常識，只能照搬照抄模板；三是供應(yīng)商樂見其成，因?yàn)榻y(tǒng)一采購、統(tǒng)一配送成本最低、利潤最高。多方因素疊加，導(dǎo)致一項(xiàng)本應(yīng)“一人一策”的個性化服務(wù)，異化為機(jī)械化的“流水線作業(yè)”。

“問題根源在于政績觀的偏差。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛華認(rèn)為，基層采購人片面追求臺賬完備、任務(wù)辦結(jié)、指標(biāo)達(dá)標(biāo)等顯性成果，忽視了老人的差異化真實(shí)需求。功利化的施政思維，最終讓惠民政策脫離了民生本意。

“這種為了完成一個任務(wù)，只管數(shù)量而不問質(zhì)量的行為，顯然與黨中央、國務(wù)院提出的‘高質(zhì)量發(fā)展’相違背。”王叢虎強(qiáng)調(diào)。

采購環(huán)節(jié)不合規(guī) 不僅參數(shù)降級還驗(yàn)收“放水”

除了前期調(diào)查不到位的問題，在采購環(huán)節(jié)還存在種種違規(guī)操作，這直接導(dǎo)致了財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)。

據(jù)了解，萬源市適老化改造項(xiàng)目在第一次招標(biāo)時，需求參數(shù)中包含“智能坐便器”“電動輪椅”等產(chǎn)品，結(jié)果流標(biāo)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)隨后參照其他縣市區(qū)的采購文件，將參數(shù)中的“智能”“電動”等字樣刪除，改為普通馬桶、普通輪椅。產(chǎn)品檔次明顯下降，但采購價格卻分文未降。

這種“降檔不降價”的操作，明顯違反了政府采購“物有所值”的基本原則。王平表示，這暴露了兩個層面的短板。一是代理機(jī)構(gòu)的問題，其職責(zé)是協(xié)助采購人科學(xué)編制需求，而不是為了“保證不流標(biāo)”就隨意降低標(biāo)準(zhǔn)。降低標(biāo)準(zhǔn)可以，但必須同時重新核價，因?yàn)橹悄墚a(chǎn)品與普通產(chǎn)品的成本差距巨大。二是采購人自身的問題，招標(biāo)文件的最終版本需經(jīng)民政局確認(rèn)，如此明顯的異常卻未被發(fā)現(xiàn)，說明采購人既沒有做基本的市場比對，也沒有履行審核責(zé)任。

“對于需求本身不夠明確、技術(shù)參數(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，公開招標(biāo)并非最優(yōu)選擇。更合理的做法是采用競爭性談判或競爭性磋商，通過多方磋商先敲定需求，再讓供應(yīng)商響應(yīng)。”王平告訴記者。

王叢虎認(rèn)為，采購產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)或標(biāo)準(zhǔn)作出重大變更就意味著之前的項(xiàng)目需求發(fā)生了變化，而實(shí)際上采購產(chǎn)品需求并沒有變化，在這種情況下絕不允許隨意變更技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。退一步講，即使允許，也需要采購人嚴(yán)格審核后，經(jīng)審批程序才能變更。

除了參數(shù)問題，兩地的共同特點(diǎn)是“趕進(jìn)度”。萬源市從簽約到付款僅用了40多天，結(jié)果出現(xiàn)了產(chǎn)品未安裝就驗(yàn)收、尾款已支付的局面。一位老人家中的熱水器掛在墻上，既未安裝水管，也未接通電源，項(xiàng)目卻已順利通過驗(yàn)收。

在王平看來，“趕進(jìn)度”的根源在于考核周期與項(xiàng)目實(shí)施周期不匹配。民生實(shí)事通常是年初定任務(wù)、年底要交賬，而適老化改造涉及入戶、安裝、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，周期本就較長。到了年底，一些地方為了完成任務(wù)，便出現(xiàn)了“先驗(yàn)收、后補(bǔ)工”的做法。

“趕進(jìn)度，也充分證明前面層層環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。”姜愛華進(jìn)一步分析：“一是前期未做實(shí)需求調(diào)研、方案論證與市場核驗(yàn)，倉促啟動采購程序，先天缺乏質(zhì)量把控基礎(chǔ)，只能壓縮后續(xù)實(shí)施周期趕任務(wù)；二是合同履約約束弱化，合同未細(xì)化安裝調(diào)試、試用核驗(yàn)、缺陷整改等硬性條款，工期節(jié)點(diǎn)設(shè)置不合理，未預(yù)留質(zhì)量核查緩沖時間；三是驗(yàn)收管理形同虛設(shè)。未嚴(yán)格執(zhí)行到貨核驗(yàn)、現(xiàn)場驗(yàn)收流程，脫離實(shí)際使用效果判定合格標(biāo)準(zhǔn)，先付款后補(bǔ)核驗(yàn)，喪失事后糾錯約束力。”

集采價格高于市場價 當(dāng)“規(guī)模效應(yīng)”變?yōu)椤皵?shù)倍溢價”

政府采購的一個重要初衷，是利用規(guī)模效應(yīng)降低采購成本，使政府采購價低于市場分散采購價。

然而在萬源市和三臺縣，現(xiàn)實(shí)恰恰相反。

三臺縣采購的一款換鞋凳，政府采購價為450元，而同品牌產(chǎn)品在電商平臺的售價僅為67元至150元；一款緊急呼叫器的采購價為500元，網(wǎng)上同品牌售價僅十幾元。萬源市的情況同樣如此：一款采購價為280元的自動感應(yīng)燈，網(wǎng)上同款僅售15.7元；一款輪椅的采購價為1450元，而生產(chǎn)廠家給出的含稅包郵出貨價僅為425元。僅輪椅一項(xiàng)，68臺的采購總價就比出廠價多出近7萬元。

面對質(zhì)疑，兩地民政部門工作人員反復(fù)解釋稱，采購價格包含了配送、安裝、服務(wù)費(fèi)。但當(dāng)追問“服務(wù)費(fèi)占比多少合理”時，無人能給出明確答案。

對此，王平認(rèn)為，“包含服務(wù)費(fèi)”這個說法本身是沒錯的，但不能成為價格虛高的擋箭牌，關(guān)鍵在于服務(wù)費(fèi)的占比是否合理。

“這種數(shù)倍于市場價的溢價顯然是不合理的。首先，財(cái)政支出預(yù)算是否經(jīng)過了需求論證和績效評估是源頭問題；其次，計(jì)劃下達(dá)后需求管理和采購規(guī)劃是否做了，或是否認(rèn)真做了；再次，采購過程是否真正進(jìn)行充分競爭；最后，在過程中采購人或監(jiān)督部門是否履職盡責(zé)、及時發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正。”王叢虎表示。

為什么作為普通人都能輕易發(fā)現(xiàn)的價格異常，專業(yè)采購部門卻“發(fā)現(xiàn)不了”？王平告訴記者，首先，《政府采購需求管理辦法》要求采購人通過咨詢、比價等方式開展需求調(diào)查，但在這兩個案例中，民政局顯然沒有做過基本的電商比價；其次，采購人員沒有成本核算意識，對產(chǎn)品的原材料成本、合理利潤缺乏基本概念，供應(yīng)商報多少就認(rèn)多少；最后，限價形同虛設(shè)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，沒有建立最高限價與市場均價的比對機(jī)制，預(yù)算評審?fù)皇呛唵巍翱骋坏丁保侵痦?xiàng)核價。

公開的信息顯示，兩地項(xiàng)目涉及財(cái)政資金約200萬元，但據(jù)初步估算，老人實(shí)際收到的產(chǎn)品市場價值僅為1000元/戶，而項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)為3000元/戶，資金浪費(fèi)率高達(dá)三分之二。

如何讓民生實(shí)事項(xiàng)目更注重實(shí)效，不損害財(cái)政資金使用效益？

姜愛華認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)健全“事前預(yù)算評審、事中跟蹤監(jiān)督、事后績效評價”的全鏈條監(jiān)管機(jī)制。在事前，扎實(shí)開展績效評估，對項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性等進(jìn)行全面評估，以此決定項(xiàng)目是否安排以及預(yù)算規(guī)模。在事中，對資金支出進(jìn)度和績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，對照績效目標(biāo)及時發(fā)現(xiàn)問題。在事后，對照績效目標(biāo)進(jìn)行評價，重點(diǎn)考察資金節(jié)約率、設(shè)備安裝到位率、群眾滿意度等，并將評價結(jié)果與后續(xù)資金分配掛鉤，對低效項(xiàng)目縮減預(yù)算或不再安排，違規(guī)浪費(fèi)行為依規(guī)追責(zé)。同時，此類民生項(xiàng)目的績效評價結(jié)果應(yīng)對外公開，接受社會監(jiān)督，倒逼項(xiàng)目提升績效。

“這種‘花了財(cái)政的錢，沒辦成實(shí)事’的案例警醒我們，對于當(dāng)前各地正在大力推進(jìn)的各類民生實(shí)事項(xiàng)目，各采購人、代理機(jī)構(gòu)、行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)該牢固樹立正確的政績觀，筑牢為人民服務(wù)的理念，高度重視政府采購事項(xiàng)，增強(qiáng)采購能力，強(qiáng)化政府采購監(jiān)督，把民生工程項(xiàng)目做成放心工程、舒心工程、幸福工程。”王叢虎強(qiáng)調(diào)。

文章來源：中國財(cái)經(jīng)報

微信編輯：張菁菁，戴飛鷗

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