國有企業穿透式監管，到底在"穿"什么？資金穿透等5個切入點、4個抓手與1份落地路線圖

來源：國資法則

原文標題：淺談國有企業如何穿透式監管的切入點和工作抓手

一、穿透式監管的核心要義

國有企業穿透式監管的核心要義在于“穿透”而非“干預”，強調在保障企業經營自主權前提下，通過數字化手段實現監管信息的可追溯、可驗證、可問責。國資委官員形象地表述：“穿透不是要勒住企業的脖子，而是握住那根看不見的風箏線”。其目標指向明確——破解傳統監管中普遍存在的“層級衰減、信息不對稱、風險隱匿”三大難題，推動監管模式從“事后處置”向“事前預警、事中管控、事后追責”的全鏈條閉環轉變。

二、穿透式監管的主要挑戰

在探討切入點與抓手之前，有必要厘清當前國有企業實施穿透式監管面臨的核心困境。

一是管理層級過多，有國有企業甚至存在11級子公司，監管難度隨層級增加呈幾何級數上升。

二是數據割裂與信息化程度不一，從央企到地方國企、從集團總部到三四級企業，數字化程度逐級下降，企業普遍存在“系統林立、數據割裂”現象，缺乏統一的數據治理框架。

三是風險隱蔽性強，二級以下企業的風險可能隱藏在復雜的業務結構和交易流程中，難以被及時發現。這些挑戰決定了穿透式監管必須找準切入點和核心抓手，才能實現預期目標。

三、穿透式監管的五個切入點

（一）資金穿透：司庫體系建設

資金是企業運行的“血液”，也是監管最容易量化的領域。早在2022年國資委即明確要求央企建成“智能友好、穿透可視、功能強大、安全可靠”的司庫系統。以廣東省某地級市為例，該市國資委上線了集賬戶管理、資金結算、風險預警于一體的智能化系統，六大集團實現賬戶直聯，直聯率高達99%。重慶的“國資智管”系統更實現了全市全級次國企100%穿透、核心監管業務100%在線、核心監管場景100%覆蓋，累計監測資金流動356萬余筆、掃描投資項目8000余個，累計發起異常預警超過5000條。資金監管實現了從粗放到精細、從“看不全”到“實時預警”的根本轉變，是穿透式監管最直接、最有效的切入點。

（二）業務穿透：全級次全鏈條覆蓋

業務穿透要求在投資、采購、供應鏈、購銷管理等十大重點領域實施全過程在線監管。具體而言，投資領域需建立產業發展監測平臺，對投資授權、決策審批、資金支付等全過程在線監管；采購領域需接入采購交易在線監管系統，利用大數據打擊圍標串標，實現供應鏈全流程透明化。兵工物資集團的實踐表明，將穿透式監管嵌入業務環節、嚴格價格審核流程、著重規范子公司業務流程和合同執行過程，能夠有效織密“監管網”。

（三）數據穿透：數字化平臺建設

數據是實現穿透式監管的基礎。穿透式監管的本質是“以數字化系統為載體、以數據為紐帶的監管體系”，其核心在于打破信息孤島，實現監管數據的實時歸集與智能預警。在實踐中，某市國資委打造的“1+3+N”智控全域管理平臺，以1個數據中臺為“底座”，橫向貫通智慧經營、工程全鏈條、新能源三大核心業務系統，縱向衍生出N個一線智能應用場景。重慶則將95%的監管數據納入自動采集軌道，徹底改變了以往層層上報的模式。數據穿透的關鍵在于打通財務、產權、投資、薪酬、合同、法務等各類核心業務系統之間的壁壘，實現跨業務條線、跨組織層級的數據安全傳輸與匯集。

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（四）制度穿透：權責清晰與標準統一

穿透式監管不能僅靠技術手段，制度保障不可或缺。制度穿透的核心包括：一是建立健全企業“三重一大”權責清單，清晰界定各治理主體的管理責任和監督責任，推動穿透式監管從業務穿透到責任穿透；二是以“管資本”為主，聚焦重點領域嚴守風險底線，綜合運用多種手段提升企業治理效能；三是明確監管邊界，防止過度干預破壞企業經營自主權；四是將控制標準數字化內嵌于信息系統，如差旅費智能匹配財務標準、接待費強制關聯審批事由等，實現“單據聯動”和“時空校驗”。

（五）風險穿透：智能預警與事前防控

穿透式監管的最終落腳點是風險防控。其方向是從“事后問責”轉向“實時防控”，引入“預期損失”概念，使問責關口大幅前移——相關違規經營投資雖尚未形成事實資產損失，但確有證據證明資產損失在可預見未來將發生的，經評估可認定為或有損失并追究相應責任。在技術層面，某直轄市基于市級人工智能底座開發的“財務風險識別”與“經濟運行分析”智能體，能夠對海量數據進行自動推理與風險研判。這一轉變使監管從“被動防守”轉向“主動控險”，從事后追責轉向事前預警和事中干預，有效避免了“小隱患”演變為“大風險”。

四、穿透式監管的核心抓手

抓手一：司庫體系——資金全生命周期穿透

司庫體系是穿透式監管最重要、最成熟的抓手。它不僅實現了從開立到撤銷的全生命周期線上管理，更構建了資金流動的可視、可溯、可控閉環。某汽車集團的司庫系統共形成15大業務模塊、68項核心功能，境內外賬戶資金實現100%可視；從一筆付款到底層合同、發票的全鏈路數據可實時穿透，管理層能看到全球資金動態的“實時直播”。司庫體系通過資金流的“全透明”實現對業務流程的“全穿透”，是穿透式監管落地的有力杠桿。

抓手二：業財融合——業務與財務一體化聯動

業財融合是穿透式監管從財務數據向業務前端延伸的關鍵。其核心是打通采購、財務、法務、合同等業務系統，消除信息壁壘，實現物流、資金流、信息流、票據流“四流合一”的高效協同。按照國資委規劃，到2027年底將實現業財數據標準統一、系統貫通，全面建成企業級數據中臺，推動財務系統與投資、法務、合同、采購等業務系統的全面集成，深度應用AI風控模型。財務共享系統與統一數據平臺、司庫系統、ERP系統、業務系統的高度集成，為穿透式監管奠定了堅實的業財一體化基礎。業財融合使監管不再局限于財務數據本身，而是能夠穿透到業務實質，從源頭識別和防范風險。

抓手三：全級次合同管理——合規風控的嵌入式防線

合同管理是企業經營管理的核心環節，也是穿透式監管的重要抓手。合同管理系統需實現“四全”：覆蓋合同起草、審批、履約至歸檔的全生命周期（全過程）；集成主體、條款、風控、相對方等要素管理（全要素）；打通采購、財務、法務等業務系統的全鏈路（全鏈條）；依托AI大模型實現智能審校與預警（全智能）。通過合同統建，企業可以實現主體穿透、業務穿透、數據穿透的“三重穿透”，將合規風控嵌入業務執行的每一個環節，構建“看得清、管得住、控得牢”的智能化合同管理體系。

抓手四：智能化監管平臺——以AI賦能風險識別

智能化監管平臺是穿透式監管的“技術引擎”。國務院國資委明確指出，要依托司庫監管平臺為基礎，有序建立智能化穿透式監管系統。智能化監管平臺的本質是實現監管從“人防”到“技防”的質變，推動監管效率的大幅提升。

五、落地保障——組織、制度與人才的配套建設

穿透式監管的有效落地需要配套保障。組織層面，需構建分層遞進、權責清晰的數字化監管架構，建立監管數據平臺、智能分析系統和決策執行機制三層體系。制度層面，部分地方如四川省已明確規定“各層級企業實施穿透式精準監管，最長管理層級須控制在3級（含）以內”，通過層級壓縮從制度源頭降低穿透難度。人才層面，需推動財務、合規人員從“核算型”向“戰略型、價值型”轉變，鍛造復合型隊伍，為穿透式監管夯實人才根基。此外，還需注意數字化監管平臺整合數據帶來的數據安全與合規挑戰，包括網絡攻擊風險、敏感信息暴露風險以及數據權屬界定與共享機制等問題。