仝蕾|(zhì) 關(guān)于投訴舉報類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報權(quán)利的性質(zhì)

作者簡介：仝蕾，最高人民法院行政庭。文章來源：《人民法院報》2026年4月30日、2026年5月7日。

關(guān)于投訴舉報類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報權(quán)利的性質(zhì)（上）

行政訴訟法是救濟(jì)性法律，在保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益上一直發(fā)揮著重要作用，但司法救濟(jì)并不是解決糾紛的全能捷徑。根據(jù)每一類型糾紛自身的特性、糾紛涉及的權(quán)利性質(zhì)等情況，司法救濟(jì)強(qiáng)度必然會有所差異。針對不同糾紛需要“對癥下藥”，為其設(shè)置最適合的解紛途徑方為上策。。

一、造成投訴舉報類行政案件審理思路爭議的幾個因素

投訴舉報類行政案件在行政案件整體數(shù)量占比并不大，但一直是各方爭議較大的領(lǐng)域，在辦理投訴舉報類行政案件時，我們經(jīng)常會面臨艱難的抉擇，主要是需要反復(fù)衡量原告是否具有訴的利益以及是否與被訴行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)、后續(xù)處理行為存在利害關(guān)系等。而在行政執(zhí)法和行政審判實踐中對于這些問題尚未形成統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常會呈現(xiàn)出截然相反的觀點。造成此種狀況的原因主要集中在三個因素上：一是缺乏充分的法理基礎(chǔ)支撐。目前對于投訴舉報權(quán)的性質(zhì)尚沒有展開足夠的研究，也沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，從而使得在辦理投訴舉報類行政案件時疑惑重重。二是缺乏實體法尤其是高位階實體法的明確規(guī)定。目前，部分行政管理領(lǐng)域已經(jīng)出臺了關(guān)于開展投訴舉報工作的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，但仍有不少行政管理領(lǐng)域在該領(lǐng)域還處于空白狀態(tài)，而且不同行政管理領(lǐng)域關(guān)于辦理投訴舉報的文件之間也有認(rèn)識不一的情況。人民法院在審理投訴舉報類行政案件時由于缺乏明確的實體法依據(jù)，辦理案件難度較大，從而導(dǎo)致裁判尺度把握的差異化。三是現(xiàn)實生活中行政公共資源供給的稀缺性和社會價值觀的沖突與平衡問題。從近幾年投訴舉報的處理情況看，不少行政管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)壓力較大，尤其是市場監(jiān)管領(lǐng)域。一方面是行政機(jī)關(guān)處理大量投訴舉報所付出的公共行政成本，另一方面是投訴舉報權(quán)益的保障。這兩方面需求在某種程度上形成了一種消極的制度張力，如何能在有限的公共行政資源可容納范圍內(nèi)精準(zhǔn)地保護(hù)值得保護(hù)的權(quán)益就是需要深入研究的課題。以上三個因素匯聚在一起的最深層困惑就是投訴舉報權(quán)的權(quán)利屬性究竟是什么？解決了這個問題就能從根本上解決行政執(zhí)法和行政審判工作的困惑，從而理順投訴舉報制度的安排，既能動用國家的公共行政資源去發(fā)現(xiàn)違法行為、保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，維護(hù)社會整體秩序的安定性，又能避免大量無須行政權(quán)力干預(yù)解決的糾紛過分占用公共行政資源和司法資源。

　　由于實踐中針對同一情形申請人大多會一并提出投訴與舉報，因此，在本文中將投訴與舉報作為整體即可視為“復(fù)合投訴”進(jìn)行闡釋。
二、從投訴舉報制度的發(fā)展歷程來探尋投訴舉報權(quán)利的來源

若要探究投訴舉報權(quán)利的性質(zhì)，需要回溯投訴舉報制度的設(shè)立目的和發(fā)展歷程。只有從投訴舉報制度的來路才能看清投訴舉報權(quán)利的真正樣貌，從而找到解決投訴舉報行政爭議的合理途徑。

回看我國投訴舉報制度的發(fā)展歷程，其主要脫胎于政治民主制度，經(jīng)歷了從政治民主到經(jīng)濟(jì)民主的浸潤過程。

《中華人民共和國憲法》第二十七條第二款規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定為日后投訴舉報制度的建立提供了基礎(chǔ)性框架和基本依據(jù)，憲法賦予了公民“建議權(quán)”，即對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員在其職責(zé)范圍之內(nèi)的事務(wù)有權(quán)提出改善工作等方面的建議。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新的社會矛盾逐漸顯現(xiàn)，如消費(fèi)者和商品、服務(wù)提供者之間的經(jīng)濟(jì)糾紛等。消費(fèi)者和商品、服務(wù)提供者之間的經(jīng)濟(jì)糾紛除了自行協(xié)商解決外，還可以通過提起民事訴訟等途徑定分止?fàn)帲V訟本身是一種耗時且高成本的解紛方式，對于小額經(jīng)濟(jì)糾紛而言往往并不是最佳救濟(jì)手段。在滿足市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展需要、維護(hù)穩(wěn)定安全的市場秩序方面，行政機(jī)關(guān)的“及時性”“專業(yè)性”等優(yōu)勢就顯現(xiàn)出來了，投訴舉報制度也應(yīng)運(yùn)而生，以其方便、快速辦理等特點迅速在許多行政管理領(lǐng)域中得以應(yīng)用。投訴舉報制度最先萌發(fā)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，1994年1月1日起施行的《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第十五條規(guī)定，消費(fèi)者享有對商品和服務(wù)以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)檢舉、控告侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為和國家機(jī)關(guān)及其工作人員在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作中的違法失職行為，有權(quán)對保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作提出批評、建議。該條規(guī)定基本上是以憲法第四十一條為藍(lán)圖加以構(gòu)建的，該條文歷經(jīng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法2009年、2013年兩次修正依然保留不動。1994年的《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十四條規(guī)定，消費(fèi)者和經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議的，可以通過下列途徑解決：（一）與經(jīng)營者協(xié)商和解；（二）請求消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解；（三）向有關(guān)行政部門申訴；（四）根據(jù)與經(jīng)營者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請仲裁機(jī)構(gòu)仲裁；（五）向人民法院提起訴訟。直到2013年修正時上述條文修改為“第三十九條【爭議解決的途徑】消費(fèi)者和經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議的，可以通過下列途徑解決：（一）與經(jīng)營者協(xié)商和解；（二）請求消費(fèi)者協(xié)會或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解；（三）向有關(guān)行政部門投訴；（四）根據(jù)與經(jīng)營者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請仲裁機(jī)構(gòu)仲裁；（五）向人民法院提起訴訟。”從“申訴”到“投訴”用詞表述的變遷，反映出對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的進(jìn)一步規(guī)范化，也體現(xiàn)出了從憲法中的民主政治權(quán)利逐步向社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的延伸。“申訴”指的是國家機(jī)關(guān)工作人員和政黨、團(tuán)體成員等對所受處分不服時，向原機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)提出自己的意見；或者是訴訟當(dāng)事人或其他公民、法人或者組織對已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時，依法向法院或檢察院提出重新處理的要求。“投訴”指的是公民、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益，請求行政機(jī)關(guān)履行解決有關(guān)民事爭議、依法查處違法行為等職責(zé)的行為。“申訴”側(cè)重于對已有處理結(jié)果不服，要求進(jìn)行復(fù)核、糾正等，“投訴”則是對相關(guān)行為不滿，要求進(jìn)行處理等。二者雖是一字之差，卻生動地映射出了“有效行政”的積極意義。

隨著投訴舉報制度的確立，很多行政管理領(lǐng)域都逐步地設(shè)置了投訴舉報機(jī)制，如市場監(jiān)管領(lǐng)域、金融監(jiān)管領(lǐng)域以及衛(wèi)生健康等領(lǐng)域都制定了關(guān)于投訴舉報辦理工作的部門規(guī)章等。相應(yīng)地，由投訴舉報引發(fā)的行政爭議也出現(xiàn)在了行政訴訟中。

三、從部門規(guī)章規(guī)定的條文內(nèi)容探究投訴舉報權(quán)利的核心內(nèi)容

投訴舉報行為主要發(fā)生于市場主體之間買賣產(chǎn)品、提供服務(wù)等“對價性”較強(qiáng)的領(lǐng)域。目前規(guī)范投訴舉報處理的部門規(guī)章等對投訴舉報的定義、受理條件以及處理程序等進(jìn)行了規(guī)定。研究問題還是要回歸到實體法的規(guī)定中，本文集中選取設(shè)立投訴舉報制度的目的、相關(guān)定義等條文，以便于探析投訴舉報權(quán)利的范圍。《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理辦法》第一條規(guī)定，為了規(guī)范市場監(jiān)督管理投訴舉報處理工作，保護(hù)自然人、法人或者其他組織合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實施條例》等法律、行政法規(guī)，制定本辦法。第三條規(guī)定，本辦法所稱的投訴，是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。本辦法所稱的舉報，是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為。《征信投訴辦理規(guī)程》第一條規(guī)定，為規(guī)范征信投訴辦理工作，維護(hù)信息主體合法權(quán)益，根據(jù)《征信業(yè)管理條例》及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定本規(guī)程。第二條規(guī)定，本規(guī)程所稱征信投訴，是指信息主體認(rèn)為征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫運(yùn)行機(jī)構(gòu)或者信息提供者、信息使用者侵害其合法權(quán)益，向中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)反映，要求處理的行為。本規(guī)程所稱合法權(quán)益，是指根據(jù)《征信業(yè)管理條例》規(guī)定，信息主體在征信業(yè)務(wù)及相關(guān)活動中依法享有的各項權(quán)益。本規(guī)程所稱投訴人，是指認(rèn)為自身合法權(quán)益受到侵害，向中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)提出征信投訴的信息主體。本規(guī)程所稱被投訴人，是指投訴人反映侵害其合法權(quán)益的征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫運(yùn)行機(jī)構(gòu)或者信息提供者、信息使用者。信息提供者一般為投訴人信用報告中展示的與投訴事項相關(guān)的數(shù)據(jù)發(fā)生機(jī)構(gòu)、賬戶管理機(jī)構(gòu)或者發(fā)卡機(jī)構(gòu)，信息使用者一般為投訴人信用報告中展示的查詢機(jī)構(gòu)。《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)投訴管理辦法》第一條規(guī)定，為規(guī)范公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)投訴管理工作，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章，制定本辦法。第二條規(guī)定，本辦法所稱投訴，是指投訴人與被投訴人發(fā)生公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)領(lǐng)域的爭議，請求解決民事訴求的行為。投訴人可以向被投訴人進(jìn)行投訴，也可以向民航行政機(jī)關(guān)投訴；本辦法適用于投訴人向民航行政機(jī)關(guān)的投訴。涉及人事、紀(jì)檢、民航運(yùn)行安全、安全保衛(wèi)、海關(guān)等領(lǐng)域的事項，不屬于本辦法的投訴。第三條規(guī)定，投訴人是指在公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)中，與被投訴人發(fā)生爭議的自然人，包括旅客、購票人等。被投訴人包括依照中華人民共和國法律成立的，從事公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)的承運(yùn)人、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、地面服務(wù)代理人、航空銷售代理人和航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)營者。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)投訴管理辦法》第一條規(guī)定，為加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)投訴管理，規(guī)范投訴處理程序，改善醫(yī)療服務(wù)，保障醫(yī)療安全和醫(yī)患雙方合法權(quán)益，維護(hù)正常醫(yī)療秩序，根據(jù)《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。第二條規(guī)定，本辦法所稱投訴管理，是指患者就醫(yī)療服務(wù)行為、醫(yī)療管理、醫(yī)療質(zhì)量安全等方面存在的問題向醫(yī)療機(jī)構(gòu)反映情況，提出意見、建議或者投訴請求，醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查、處理和結(jié)果反饋的活動。《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動投訴處理辦法》第一條規(guī)定，為了規(guī)范司法鑒定執(zhí)業(yè)活動投訴處理工作，加強(qiáng)司法鑒定執(zhí)業(yè)活動監(jiān)督，維護(hù)投訴人的合法權(quán)益，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》等規(guī)定，結(jié)合司法鑒定工作實際，制定本辦法。第三條規(guī)定，本辦法所稱投訴人，是指認(rèn)為司法鑒定機(jī)構(gòu)或者司法鑒定人違法違規(guī)執(zhí)業(yè)侵犯其合法權(quán)益，向司法行政機(jī)關(guān)投訴的與鑒定事項有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織。本辦法所稱被投訴人，是指被投訴的司法鑒定機(jī)構(gòu)或者司法鑒定人。

上述規(guī)定是從比較有代表性的行政管理領(lǐng)域中擇選出來的，通過分析不同部門規(guī)章中設(shè)立“投訴”制度的目的以及關(guān)于“投訴”的含義、“投訴人”“被投訴人”的范圍等具體規(guī)定，可以看出投訴制度設(shè)立的“大目標(biāo)”是為了更加充分地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主動履責(zé)功能、及時發(fā)現(xiàn)行政管理漏洞、維護(hù)社會秩序；“小目標(biāo)”是高效便捷地解決社會主體之間的爭議，避免社會矛盾的激化。總體而言，行政機(jī)關(guān)是將投訴舉報作為加強(qiáng)完善行政管理的窗口和渠道，對于社會主體之間的民事爭議，行政機(jī)關(guān)僅能在其法定職責(zé)范圍之內(nèi)對于違反行政法律法規(guī)的行為等履行調(diào)查、處理職責(zé)，無法擔(dān)負(fù)起徹底解決投訴舉報涉及的民事爭議職責(zé)。投訴舉報制度的主要功能是堵塞行政管理漏洞，通過投訴舉報線索及時發(fā)現(xiàn)違法行為，從而矯正違法行為，以提升社會治理水平，促進(jìn)社會文明發(fā)展等，因此，行政機(jī)關(guān)是從保護(hù)整體社會秩序的角度去履責(zé)，并不是解決民事爭議的主渠道。此外，還可以由各行政管理領(lǐng)域中對“投訴”“舉報”的定義界定出投訴舉報權(quán)利的范圍，即認(rèn)為其權(quán)益受到第三人侵害，要求行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理，從而促成民事爭議的解決。

關(guān)于投訴舉報類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報權(quán)利的性質(zhì)（下）

投訴舉報權(quán)利作為公民、法人或者其他組織依照部門規(guī)章等享有的一種權(quán)利，其行使與行政機(jī)關(guān)的履責(zé)行為緊密相連，與此同時，它也具有自身的獨特性，相應(yīng)地影響到了行政訴訟對于由行使投訴舉報權(quán)利引發(fā)的爭議的審查強(qiáng)度和審查范圍的一系列問題。

一、投訴舉報后行政機(jī)關(guān)的查處行為與行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處行為的關(guān)系

在辦理投訴舉報類行政案件時，判斷投訴舉報人與行政機(jī)關(guān)的查處行為之間是否具有利害關(guān)系是難點。投訴舉報的實質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，查處相關(guān)行為，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處違法行為亦是履行法定職責(zé)，為何在行政訴訟中，對于因行政機(jī)關(guān)主動履責(zé)引發(fā)的案件中的利害關(guān)系就較為明確，而在因投訴舉報啟動的行政機(jī)關(guān)履責(zé)引發(fā)的案件中對利害關(guān)系的判斷就爭議較大呢？為了掃清認(rèn)知障礙，可以從投訴舉報后行政機(jī)關(guān)的查處行為與行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處行為二者之間的關(guān)系入手進(jìn)行分析，也許會得到一些解決問題的思路。

一是從行政法律關(guān)系角度看，對于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處行為而言，一般僅會形成行政機(jī)關(guān)與被查處主體之間的單重法律關(guān)系；而對于由投訴舉報啟動的行政機(jī)關(guān)查處行為，則是除了行政機(jī)關(guān)與被查處主體二者形成的行政法律關(guān)系外，還包含著投訴舉報人與受理投訴舉報行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。顯然后者行政法律關(guān)系更為復(fù)雜。但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，都是行政機(jī)關(guān)的履責(zé)行為，只是啟動方式有所區(qū)別。行政機(jī)關(guān)收到投訴舉報后實施了調(diào)查處理行為后，需要給投訴舉報人回復(fù)查處結(jié)果，而行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處的則沒有后續(xù)回復(fù)職責(zé)。

二是從受侵害人情況看，通常情況下，對于投訴舉報后行政機(jī)關(guān)查處違法行為或者行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處違法行為，二者均存在受侵害人。大多數(shù)情況下，因投訴舉報啟動的行政機(jī)關(guān)查處一般都有較為明確的受侵害人，而行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處違法行為的情況下，受侵害人很可能是不明確的或者尚未有受侵害人。

三是從啟動方式看，對于投訴舉報人而言，其向有受理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出投訴舉報，則會形成與行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系，只要投訴舉報符合規(guī)范條件，就能夠啟動行政機(jī)關(guān)的調(diào)查處理程序，屬于“被動”履職。行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動查處則是以日常巡查、定期檢查等方式進(jìn)行，屬于主動履職。

四是從履職情況及行為效果上看，行政機(jī)關(guān)因投訴舉報而實施調(diào)查行為時，如果發(fā)現(xiàn)確實存在違法行為則會依據(jù)法律法規(guī)等進(jìn)行處罰等，若是經(jīng)過調(diào)查后未發(fā)現(xiàn)違法行為，則會作出不予處罰決定，此種處理主要是給予投訴舉報人回復(fù)查處結(jié)果；行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動進(jìn)行查處的，若發(fā)現(xiàn)違法行為則會依法予以處罰等。在履職方面，二者的區(qū)別僅僅在于前者需要對投訴舉報人進(jìn)行回復(fù)，后者則不需要回復(fù)“案外人”；而在行為效果上，二者實際上并無不同。

從行政機(jī)關(guān)履職以及行政執(zhí)法目標(biāo)的實現(xiàn)或是從整體社會治理角度分析，無論是因投訴舉報提供違法行為線索啟動的行政機(jī)關(guān)查處還是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動進(jìn)行查處，并無實質(zhì)差異，站在行政機(jī)關(guān)社會管理的宏觀視角看，投訴舉報是行政機(jī)關(guān)履職的有益補(bǔ)充和助力，是實現(xiàn)社會治理目標(biāo)的一環(huán)。

二、投訴舉報權(quán)的權(quán)利屬性是什么

投訴舉報是因民事爭議引發(fā)的，投訴舉報人申請行政機(jī)關(guān)對相關(guān)行為進(jìn)行查處，僅僅是一種啟動行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理的發(fā)起權(quán)利還是包含著對行政機(jī)關(guān)后續(xù)處理行為的監(jiān)督權(quán)或請求權(quán)？這個問題令人茫然，不知所措，讓我們首先從投訴舉報權(quán)利與其他權(quán)利的比較上入手進(jìn)行分析，也許能得到一些啟發(fā)。

（一）投訴舉報權(quán)利與其他權(quán)利的比較——輔助性權(quán)利

投訴舉報表現(xiàn)為要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)對相關(guān)行為進(jìn)行查處，投訴舉報行為與其他要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的一般申請行為雖然都是申請行政機(jī)關(guān)履職，但仍存在差別。要求行政機(jī)關(guān)履職的一般申請行為申請履行職責(zé)的內(nèi)容是直接針對申請人自身的權(quán)利義務(wù)，如要求予以補(bǔ)償安置、給予工傷認(rèn)定等；而投訴舉報是要求行政機(jī)關(guān)對他人的行為進(jìn)行調(diào)查處理，申請行政機(jī)關(guān)履職具有一定程度的“間接性”，是通過行政機(jī)關(guān)對被投訴舉報人行為的違法認(rèn)定或者行政處罰等方式給投訴舉報人“施壓”，從而推動對其民事爭議朝著更有利于自身的方向解決，行政機(jī)關(guān)的履職對于投訴舉報人而言更大程度上是一種“借力行為”。

投訴舉報權(quán)利與其他權(quán)利相比，具有自身的獨特性。以自然人為例，其享有的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等均是生而為人的權(quán)利，屬于基本權(quán)利，而投訴舉報權(quán)利則是一種為了保障基本權(quán)利實現(xiàn)的衍生權(quán)利，其依賴于法律法規(guī)規(guī)章或者規(guī)范性文件的明確規(guī)定，在有明確規(guī)定的行政管理領(lǐng)域才能行使投訴舉報權(quán)利，若無明文規(guī)定則無投訴舉報權(quán)利。可見，投訴舉報權(quán)是由基本權(quán)利衍生而來的輔助性權(quán)利，因此，投訴舉報權(quán)的行使強(qiáng)度、權(quán)利濃度必然與基本權(quán)利不同。

（二）在“利害關(guān)系”的框架內(nèi)看待投訴舉報權(quán)利的性質(zhì)或者影響力

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關(guān)系’：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。”在上述司法解釋中，僅對投訴情形給予了附條件的訴權(quán)，對于單純的不涉及自身利益的舉報行為，并未賦予舉報人對具有處理舉報職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理起訴的權(quán)利。

從利害關(guān)系角度來看，與其他幾類利害關(guān)系人相比，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的行為，對投訴人合法權(quán)益的影響力及關(guān)聯(lián)度相對較弱，像涉及相鄰權(quán)、公平競爭權(quán)、行政復(fù)議程序中第三人或者撤銷、變更行政行為涉及合法權(quán)益等情形中，被訴行政行為均是直接對公民、法人或者其他組織產(chǎn)生影響。對于要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的情形，其與投訴有一定相似性。但此處的規(guī)定僅僅適用于治安管理處罰領(lǐng)域中，之所以作這樣的規(guī)定，主要是考慮到治安處罰案件中加害人對受害人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)損害較大、社會矛盾激烈，需要法律給予特別保護(hù)和規(guī)制。投訴涉及領(lǐng)域較寬，只要法律法規(guī)等明確社會主體可提出投訴則可以行使該權(quán)利，對投訴事項經(jīng)查證認(rèn)定違法進(jìn)行處罰的，一般是對財產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)。

（三）從對權(quán)利保護(hù)程度或者救濟(jì)渠道唯一性等角度分析投訴舉報權(quán)利

投訴舉報人針對的“違法行為”不僅可能會對其個人權(quán)利產(chǎn)生影響，若經(jīng)查證屬實，也會對不特定社會主體以及社會秩序產(chǎn)生潛在影響。因此，投訴舉報制度的設(shè)置是基于從宏觀上保護(hù)整體社會秩序的出發(fā)點，受理投訴舉報行政機(jī)關(guān)所作的行政處理也是針對相關(guān)市場主體作出的。投訴舉報人對行政機(jī)關(guān)所作行政處理不服，提起行政訴訟，人民法院主要是從行政機(jī)關(guān)是否合法履職角度予以審查，無法實質(zhì)解決投訴舉報人所提出的賠償訴求，投訴舉報人若想通過訴訟方式彌補(bǔ)自身損失，民事訴訟是直接解決糾紛的較優(yōu)選擇。

（四）從權(quán)利層級角度分析投訴舉報權(quán)利

憲法將人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利加以明確規(guī)定，國家通過構(gòu)建法律、法規(guī)等系統(tǒng)性法律體系對基本權(quán)利予以充分保護(hù)。而投訴舉報權(quán)利是為了保護(hù)財產(chǎn)權(quán)衍生而來，但其性質(zhì)又不同于財產(chǎn)權(quán)，它屬于社會權(quán)范疇，又與傳統(tǒng)的勞動權(quán)、社會保障權(quán)等有一定差異。勞動權(quán)、社會保障權(quán)等權(quán)利可以通過行政訴訟直接得到權(quán)益救濟(jì)，而投訴舉報權(quán)可以定性為弱社會權(quán)，既需要有法律等事前賦權(quán)，也無法通過行政訴訟得到直接的權(quán)益救濟(jì)。

三、投訴舉報權(quán)利中包含的訴訟請求權(quán)范圍

作為一種衍生權(quán)利的投訴舉報權(quán)實質(zhì)上是附著在相關(guān)的民事權(quán)利之上的，因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為其投訴舉報權(quán)受到侵害進(jìn)而提起行政訴訟的，其訴訟請求權(quán)也較為有限，主要包括以下情形：

一是投訴舉報人認(rèn)為受理投訴舉報申請的行政機(jī)關(guān)未對投訴事項進(jìn)行調(diào)查處理。對于行政機(jī)關(guān)而言，受理投訴舉報申請后需要在職責(zé)范圍內(nèi)對相關(guān)事項進(jìn)行調(diào)查核實，如果認(rèn)定確實存在違法行為，需要依法予以行政處罰等；若行政機(jī)關(guān)未在法定期限或者合理期限內(nèi)履行相關(guān)職責(zé)，投訴舉報人則有權(quán)以該行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)為由提起行政訴訟。

二是投訴舉報人認(rèn)為受理投訴舉報申請的行政機(jī)關(guān)未在法定期限或者合理期限內(nèi)予以答復(fù)。對于投訴事項，根據(jù)我國現(xiàn)有的部門規(guī)章等規(guī)定，受理投訴舉報申請的行政機(jī)關(guān)在調(diào)查處理完畢后須答復(fù)投訴人；對于舉報事項，如果部門規(guī)章等明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有答復(fù)義務(wù)，則答復(fù)為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，如果部門規(guī)章等沒有明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)實際情況處理。

三是投訴舉報人認(rèn)為受理投訴舉報申請的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)調(diào)查認(rèn)定舉報事項確實存在違法行為，但未按照部門規(guī)章等規(guī)定給予其相應(yīng)獎勵的。此類訴訟請求權(quán)實現(xiàn)的前提條件包含兩個：1.部門規(guī)章等明確規(guī)定對于違法行為的舉報人給予相應(yīng)的行政獎勵；2.舉報事項屬實且已經(jīng)行政機(jī)關(guān)核實后認(rèn)定為違法行為。以上兩個條件缺一不可。