一本戶口，把中國分成兩個世界

中國現行的有效法律里，有一部是教員親自簽署主席令公布的，它管的不是國土、不是軍隊，而是每家每戶的戶口本。這部法律就是1958年1月9日通過的《中華人民共和國戶口登記條例》。

現在，六十八年過去了，和它同時代的法律法規或被廢止、或被取代，甚至憲法都修訂了三版，唯獨這部管理戶口的條例仍然有效。

為什么？

因為它所管理的，是中國歷代王朝都想管、卻始終管不明白的，人。

1

國家是由千千萬萬的人組成的。

種田的是人，交稅的是人，打仗的是人，修河挖渠服勞役的還是人。對于任何一個國家來說，人口冊子就是國庫的賬本、軍隊的兵員、穩定的財政現金流。

有了人，國家就有了一切。

沒有人，國家的一切都不會存在。

然而，很多時候，國家需要人，人卻不愿意為國家所用。

因為人口冊子上每多一個名字，就要多交一份賦稅、多服一次兵役。為了逃避賦稅和兵役，減輕生活的負擔，歷代王朝治下的人口，要么流亡山林，要么托庇豪門，要么流動游走，都在想方設法的逃避登記。

在這樣的背景下，中國歷代王朝的人口冊子，幾乎都是一本糊涂賬，尤其是明朝，崇禎十七年李自成進京、滿清入關，但明朝登記人口的黃冊，早已寫到了崇禎二十四年。

之所以出現這種情況，唯一的原因便是，人口登記和交稅服役掛鉤，而要想得到真實的人口數據，唯一的辦法是，讓人口登記和交稅服役脫鉤。

這件事，清朝做到了。

康熙五十一年，朝廷宣布"滋生人丁，永不加賦"，把交納人頭稅的人丁總額，固定在前一年的兩千四百多萬丁。雍正年間，又宣布攤丁入畝，把這些人頭稅合并到田賦里。

中國人交了兩千多年的人頭稅，就此退場。

隨后，中國人口便出現爆炸性增長。雍正十二年，朝廷登記的人口是兩千四百萬“丁”，乾隆六年，朝廷掌握的人口數據則是一億四千三百萬“人”，到了道光年間，更是一舉突破四萬萬的大關。

但，由于技術和政權組織的限制，清朝統計的四萬萬人口，也只是大致估算，并不能精確統計到每一個人，以至于新中國成立時，用到的人口數據仍然是四萬萬五千萬。

真正完成這項歷史任務的是新中國。

1953年4月，政務院發出人口普查的指示，250萬登記員隨即進村入戶，清點人口。經過一年半的統計匯總，1954年11月1日，政務院公布了人口統計結果——

六億零一百九十三萬八千零三十五人。

兩千多年都沒有結果的一筆糊涂賬，至此徹底梳理清楚了。

2 人口梳理清楚了，但如何治理，又成了一個大問題。

那次人口普查，除了得出中國人口總數以外，還給出了另一份數據，那就是所有中國人口中，城市人口占13.26%，農村人口占86.74%，而當時的糧食商品率只有20%左右。

這就意味著，86.74%的農村人口所產出的糧食，只有20%能拿出來交易，供養不生產糧食的城市人口。

毫無疑問，這個數據限制了城市規模，更堵住了農村人口進城的渠道。一旦動員農民進城，開始城市化的進程，那么不論城鄉，所有人都將面臨嚴重的糧食危機。

然而，那些年偏偏是中國工業化的起步年。

一五計劃全面鋪開，蘇聯援助的工業項目相繼上馬開工，國家必須從農村招工、擴大城市規模、增加城市人口，才能保證工業化的進程不被打斷。

在這樣的背景下，如何保證農村的糧食產量、如何保證城市的糧食供給，便是國家必須考慮的問題。

對此，政務院非常清楚，說：

“糧食問題在相當時期內都是嚴重問題，非得有694億斤才能保證國家的工業建設及其他方面的需要。”

為了解決這個問題，國家便出臺了兩項政策——

其一是糧食統購統銷。其二是城鄉二元制的戶籍制度。

3

糧食統購統銷，我們之前說過，接下來就專門說說戶籍制度的演變。

其實在新中國成立初期，是不禁止城鄉自由遷徙的。

公安部的《城市戶口管理暫行條例》是新中國第一部戶籍法規，里面沒有一條是限制自由遷徙的，甚至明確寫道：“保障人民之安全及居住、遷徙自由。”《五四憲法》里也明文規定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”

事實上，那些年確實是人口大流動的時代，短短數年時間，全國人口遷徙規模達到7700萬人次，平均每年2000余萬人在路上奔波。

對于這種情況，公安部長羅瑞卿說：

“戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民自由，對人民要寬，給人民以合法的最大方便”，對人口大流動給予了充分的支持。

但，流動只是暫時的。

等到國家認識到城鄉之間的嚴重問題、各種工業項目即將上馬的時候，流動就不合時宜了，限制人口流動進而控制城鄉規模，便是勢在必行的舉措。

在這樣的背景下，戶籍制度便一步步的加碼升級——

1953年11月，政務院決定施行糧食統購統銷，并規定，城市居民可發給購糧證，憑證購買或暫憑戶口簿購買糧食。

糧食，自此和戶口綁定在一起。

既然糧食的流通渠道被控制住，那么人口的流通渠道，也必須控制住。否則的話，農村人口涌向城市，統購統銷的糧食體系便要崩塌。

于是在1955年6月，周總理簽署《關于建立經常戶口登記制度的指示》，正式開始建立戶籍制度。再過兩月，國務院公布《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，把統購統銷配套的購糧證制度，正式固定化為“城市居民憑證定量供糧。”

從此以后，農村產糧、城市供糧，一道戶口本，把中國城鄉分成涇渭分明的兩個世界。

但，城鄉之間的那條線，不是某個人大手一揮給畫出來的，而是國情、局勢、現實、危機給逼出來的。

時間進入1958年1月，全國人大常委會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，教員簽署主席令，向全國公布。

這份條例中明確寫道：

“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”

自由遷徙的閘門徹底關閉，城鄉二元制社會，在法律層面得到確認。

正是在這次會議上，羅瑞卿說了一句話：

“限制少數人的不合理的盲目流動遷徙自由，正是為了保護多數人正當的居住和遷徙自由。”

同一個人，不到十年時間做出兩個截然不同的表態，不是人變了，而是國家的處境變了。

再過五年，面對史無前例的經濟危機和國際危機，公安部在人口統計中，以"是否吃國家計劃供應的商品糧"為標準，把戶口劃分為"農業戶口"和"非農業戶口"，并在國務院的批示下，定下"兩個嚴加限制"——

從農村遷往城市、集鎮，嚴加限制。從集鎮遷往城市，嚴加限制。

六億人口、20%的糧食商品率、工業強國的夢想、經濟危機和國際危機，徹底把自由遷徙等理想化的詞語，從國家的字典里擠出去了。

4

隨著城鄉二元制戶籍制度逐漸定型，中國經濟出現了兩條奇特的曲線。

其中一條是中國的城市化率，從1957年的15.4%漲到1978年的17.92%，整整21年時間，只有兩個半百分點的增長。

另外一條是中國的工業生產總值，年均增長在10%以上。

工業化和城市化，這對所有國家都是并肩前進的孿生兄弟，被中國的戶籍制度硬生生的拆開了。

這么做，有利有弊。

利的一面是，把絕大多數人口壓在農村，讓他們做生產者而不是消費者，國家經濟的積累率便長期處于30%左右，有些年份甚至能達到43.8%。

正是這些積累，搭建起中國的工業體系、完成成昆鐵路等偉大工程、攀枝花等新型城市拔地而起，更研制出兩彈一星，保護著中國人民的安全。

弊的一面是，農村的剩余資金被抽走7000億元，農民的人均口糧從409斤降到307斤，農民常年處于窮困、饑餓的困境，過了幾十年的苦日子。

從短期來看，戶籍制度限制了農村，讓整整一代人受到傷害。

但從民族和國家的長期命運來看，戶籍制度輔助中國完成工業化，并在一定程度上控制了人口自由流動帶來的糧食危機和經濟危機，是利大于弊的。

5

中國啟動改革開放以后，那套維持“低消費、高積累”的城鄉二元制戶籍制度，開始逐漸瓦解——

首先是1984年，國務院發出通知，允許農民自理口糧進集鎮落戶。此后三年，454萬人離開農村，進城落戶。

緊接著是1992年，大量城鎮明碼標價的賣戶口，每個戶口值幾千到幾萬不等，各地賣戶口的收益，每年能達到近百億。

最后是2014年，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，宣布取消農業戶口與非農業戶口的區別，統一登記為居民戶口。

雖然最初的戶籍制度在逐漸瓦解，但戶籍制度瓦解的背后，其實隱藏著和建立戶籍制度一樣的目的，那就是動員農民，發展經濟。

改革開放初期，鄉鎮企業和沿海工廠如雨后春筍一樣冒出來，需要大量的勞動力來生產、出口、創匯。如果不放開戶籍制度，允許農民進城，僅憑原來的城市人口，是不足以支撐這些企業和工廠的。

近億的農民工，就這樣離開家鄉進入城市，為中國制造貢獻力氣。

改革開放中后期，國務院頒布改革方案，明文停止福利分房制度，確定了城鎮住房的市場化、貨幣化、商品化方向，稱為九八方案。

跌宕起伏的房地產，踩著政策的韻律，由此成為時代的主角。

而要用房地產來帶動土地財政、鋼鐵、水泥、建材、家電、家具、裝修等一整條上下游產業鏈，便有個繞不開的環節——

房子賣給誰？

城市居民早已有了房子，購買意愿有限，那么最龐大的潛在目標，便是渴望進城定居的農民。

于是在房地產戰略的推動下，中國的城市化率不斷攀高，農民一批一批的進城購房，為中國的經濟發展，貢獻了億萬資金。

如果不放開戶籍制度，農民就進不了城、房子就賣不出去、資金也無法回籠。

可以說，中國經濟的第一次大爆發，是城鄉二元制戶籍制度把農民擋在城外實現的，中國經濟的第二次大爆發，是城鄉二元制戶籍制度把農民請進城市實現的。

無論建立還是瓦解，它都是動員農民、發展經濟的重要一環。

最后，給戶籍制度做個簡略的評價吧。

做為“統計人口的方式”，它終結了中國兩千多年來數不清人口的歷史，誰都無法否認，它是一項重大成就。

做為“城鄉之間的高墻”，它調節了城鄉的積累和消費，直接促成了中國經濟蓬勃發展的七十年，我們今天的現代生活，和它有直接的關系。

但做為“城鄉人口的身份”，它有一筆欠賬。

無論是早年間的農村戶口低于城市戶口一等，還是后來的農民工進城、農民進城買房，都夾雜著數不清的心酸、屈辱、負擔。

國家因戶籍制度而受益，但受益之后也應該想想，這筆欠賬什么時候能結清？

等到這筆欠賬結清，戶籍制度便到了功成身退的時候。