宅基地變相流轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)公職人員引發(fā)登記撤銷案

農(nóng)村宅基地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織保障性用地，具有極強(qiáng)身份依附性，僅本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員方可依法取得、流轉(zhuǎn)。實(shí)務(wù)中不少村民為清償債務(wù)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，試圖通過(guò)親屬代持、私下抵債、放棄繼承等迂回方式，將宅基地變相交由城鎮(zhèn)戶籍、公職人員實(shí)際占有，自以為簽訂書(shū)面協(xié)議、完成登記即可規(guī)避法律限制，實(shí)則埋下合同無(wú)效、權(quán)證被撤銷的重大法律隱患。

李球、李運(yùn)召、李友蓮訴寧鄉(xiāng)縣自然管理局房屋行政登記案

（2021）湘8601行初1245號(hào)

一、承辦律師簡(jiǎn)介

羅立志，專職執(zhí)業(yè)律師，現(xiàn)任湖南圣優(yōu)律師事務(wù)所主任、高級(jí)合伙人，湘潭大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)，2001年正式執(zhí)業(yè)，執(zhí)業(yè)二十余年，湖南紅網(wǎng)常駐律師，深耕農(nóng)村土地糾紛、集體經(jīng)濟(jì)收益分配、征地補(bǔ)償、婦女權(quán)益保障等涉農(nóng)民事案件多年。擅長(zhǎng)識(shí)別宅基地代持、抵債迂回流轉(zhuǎn)等隱性違法交易，多次代理村民打贏違法權(quán)證撤銷、宅基地合同無(wú)效系列案件，厘清農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)交易法律邊界，維護(hù)農(nóng)戶合法土地物權(quán)。

二、案件基本事實(shí)

1. 案涉宅基地權(quán)屬基礎(chǔ)

案涉宅基地坐落寧鄉(xiāng)市夏鐸鋪鎮(zhèn)高新村二組，1991 年初始登記權(quán)利人為李守仁，屬于農(nóng)村集體保障性宅基地使用權(quán)。原告三人為李守仁法定繼承人，自老人去世后依法享有案涉房屋及宅基地繼承權(quán)益

2. 抵債代持迂回過(guò)戶事實(shí)

2006 年，三原告及其配偶與第三人李旭簽訂《關(guān)于房屋繼承和變更產(chǎn)權(quán)的協(xié)議》，書(shū)面約定三原告放棄房屋、宅基地繼承權(quán)，以案涉不動(dòng)產(chǎn)抵償被繼承人李守仁欠付李旭的債務(wù)。第三人李旭系城鎮(zhèn)戶籍在職公職人員，法律層面不具備農(nóng)村宅基地受讓主體資格。各方協(xié)商變通方案：以李旭父親李守泉作為名義權(quán)利人，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)變更登記。

3. 行政登記發(fā)證事實(shí)

2006 年 12 月 14 日，原寧鄉(xiāng)縣人民政府依據(jù)前述抵債繼承協(xié)議完成權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記，向名義權(quán)利人李守泉核發(fā)夏集用（2006）第 054 號(hào)集體土地使用證。

4. 維權(quán)起訴事實(shí)

2021 年初，三原告前往不動(dòng)產(chǎn)檔案窗口查詢權(quán)屬材料，才完整知曉十余年前宅基地過(guò)戶登記全部流程與發(fā)證事實(shí)，隨即提起土地行政登記訴訟，主張案涉登記材料存在虛假簽名、登記程序嚴(yán)重違法，請(qǐng)求法院判決撤銷該集體土地使用權(quán)證。

5. 各方訴訟抗辯意見(jiàn)

（1）被告寧鄉(xiāng)市自然資源局：案涉變更登記持有全體當(dāng)事人簽字協(xié)議作為依據(jù)；原告時(shí)隔十余年起訴，已超過(guò)行政訴訟法定起訴期限；本案屬于家庭成員內(nèi)部民事抵債糾紛，應(yīng)當(dāng)先行通過(guò)民事訴訟解決，行政訴訟應(yīng)當(dāng)中止審理。

（2）第三人李旭、李守泉：案涉協(xié)議系全體權(quán)利人真實(shí)自愿簽署，三原告書(shū)面主動(dòng)放棄房屋產(chǎn)權(quán)，不具備本案行政訴訟原告主體資格；案涉房屋已同步辦理房屋所有權(quán)證，土地使用權(quán)證無(wú)法單獨(dú)撤銷。

（3）三原告訴訟主張：案涉抵債協(xié)議因規(guī)避宅基地流轉(zhuǎn)禁令屬于無(wú)效合同，登記機(jī)關(guān)未履行法定審慎審查義務(wù)，案涉土地使用權(quán)登記行為違法，對(duì)應(yīng)權(quán)證應(yīng)當(dāng)依法撤銷。

三、本案核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1.三原告時(shí)隔十余年才知曉登記行為，提起本案行政訴訟是否超過(guò)法定起訴期限？

2.本案存在基礎(chǔ)繼承抵債民事糾紛，是否必須先行完成民事訴訟，才能審理行政登記行為合法性？

3.以抵債、代持方式變相將宅基地流轉(zhuǎn)至城鎮(zhèn)公職人員的《房屋繼承和變更產(chǎn)權(quán)協(xié)議》，能否作為不動(dòng)產(chǎn)登記合法依據(jù)？

4.自然資源局辦理本次宅基地變更登記，是否全面履行法定審慎審查義務(wù)，案涉登記程序是否合法？

四、法律分析與裁判邏輯

（一）原告起訴未超過(guò)不動(dòng)產(chǎn)行政訴訟法定起訴期限

法律依據(jù)

《行政訴訟法》第四十六條第二款、最高法行政訴訟起訴期限司法解釋第二條法條核心裁判規(guī)則行政訴訟六個(gè)月一般起訴期限、一年最長(zhǎng)不知曉行政行為期限，起算節(jié)點(diǎn)為當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為完整內(nèi)容、實(shí)施機(jī)關(guān)當(dāng)日；因不動(dòng)產(chǎn)提起行政訴訟最長(zhǎng)保護(hù)期限為二十年。

案件事實(shí)

各方僅私下簽署民事抵債協(xié)議，不等于原告知曉政府已經(jīng)作出土地權(quán)屬變更登記、核發(fā)集體土地使用權(quán)證的行政行為。三原告直至 2021 年初調(diào)取不動(dòng)產(chǎn)檔案，才完整掌握登記全部材料、發(fā)證主體與權(quán)證信息，起訴期限自 2021 年初起算，不存在逾期情形，自然資源局時(shí)效抗辯法院不予支持。

（二）本案無(wú)需 “先民后行” 中止訴訟，可直接審查登記合法性

法律依據(jù)

《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第八條法條核心裁判規(guī)則僅當(dāng)原告以買賣、繼承、贈(zèng)與等基礎(chǔ)民事法律關(guān)系無(wú)效、可撤銷作為唯一起訴理由時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行提起民事訴訟，已受理行政訴訟的裁定中止審理。

案件事實(shí)

本案原告訴請(qǐng)核心并非單純否定抵債協(xié)議民事效力，而是主張不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)未盡法定審查職責(zé)、登記流程本身違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，不屬于法律規(guī)定必須中止訴訟、先行處理民事糾紛的情形，法院可獨(dú)立審查行政登記行為合法性。

（三）案涉抵債代持協(xié)議違反效力性強(qiáng)制規(guī)定，自始無(wú)效

法律依據(jù)

2004 年修訂《土地管理法》第六十三條明確，宅基地使用權(quán)具備嚴(yán)格身份依附屬性，僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有、流轉(zhuǎn)；農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得違規(guī)轉(zhuǎn)讓給非本村集體城鎮(zhèn)戶籍人員。

《民法典》第一百五十三條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為，自始不發(fā)生法律效力。

案件事實(shí)

案涉協(xié)議名義為繼承抵債，實(shí)質(zhì)是通過(guò)近親屬代持登記的方式，規(guī)避宅基地主體資格限制，將宅基地實(shí)際流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)戶籍公職人員李旭，直接觸碰土地管理法律紅線，協(xié)議無(wú)效，不能作為權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記合法基礎(chǔ)材料。

（四）自然資源局未履行審慎審查義務(wù)，案涉登記行為程序違法、應(yīng)予撤銷

法律依據(jù)

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十六條、第十八條規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審查義務(wù)不局限于核對(duì)材料簽字、文件形式完整，必須核驗(yàn)登記事項(xiàng)是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定；發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)事項(xiàng)存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)作出不予登記決定。

案件事實(shí)

登記機(jī)關(guān)未核查協(xié)議背后隱藏的 “城鎮(zhèn)公職人員實(shí)際受讓宅基地” 核心違法事實(shí)，直接依據(jù)一份無(wú)效民事協(xié)議完成權(quán)屬過(guò)戶，屬于行政行為主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、登記程序嚴(yán)重違法，案涉集體土地使用權(quán)證依法應(yīng)當(dāng)判決撤銷。

五、案件裁判總結(jié)實(shí)務(wù)要點(diǎn)

1.宅基地流轉(zhuǎn)主體資格存在法定紅線：城鎮(zhèn)戶籍、公職人員不具備受讓、抵債取得宅基地使用權(quán)資格；借用親屬代持、債務(wù)抵償、放棄繼承迂回流轉(zhuǎn)的民事協(xié)議一律無(wú)效，基于無(wú)效協(xié)議辦理的不動(dòng)產(chǎn)登記可訴請(qǐng)撤銷；僅城鎮(zhèn)戶籍子女繼承宅基地上房屋屬于法定例外情形，不得新設(shè)取得宅基地。

2.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)有實(shí)質(zhì)合法性審查義務(wù)：宅基地過(guò)戶登記必須核驗(yàn)實(shí)際權(quán)利承受人戶籍、集體成員身份，不能僅做形式材料核對(duì)，未盡審查義務(wù)導(dǎo)致違法登記將承擔(dān)行政敗訴后果。

3.不動(dòng)產(chǎn)行政訴訟起訴期限不以私下簽約日期起算，僅以當(dāng)事人查詢檔案、知曉完整登記行為當(dāng)日作為起算點(diǎn)；不動(dòng)產(chǎn)最長(zhǎng)二十年保護(hù)期限，間隔十余年維權(quán)仍受法律保護(hù)。

4.民行交叉土地糾紛區(qū)分訴訟路徑：訴由為登記機(jī)關(guān)程序違法、未盡審查義務(wù)的，直接提起行政訴訟；僅主張基礎(chǔ)買賣合同、抵債協(xié)議無(wú)效的，需先行提起民事訴訟。

5.農(nóng)戶處置老宅、宅基地繼承、抵債交易前，務(wù)必核實(shí)受讓方集體成員身份，切勿私下通過(guò)代持方式規(guī)避政策，否則將同時(shí)面臨民事協(xié)議無(wú)效、行政權(quán)證被撤銷雙重維權(quán)成本。