一事不再罰，拆違不能重復(fù)罰

不少村民都有這樣的困惑：多年前自建房屋被認(rèn)定違建并作出處罰，時隔多年，行政機(jī)關(guān)又重新立案，對同一棟房屋再次下達(dá)限期拆除文書，前后認(rèn)定的違建面積還存在巨大出入。這樣的行政執(zhí)法到底合法嗎？當(dāng)事人該如何維權(quán)？

王愛秋與株洲市規(guī)劃局、株洲市人民政府規(guī)劃行政強(qiáng)制糾紛案

（2016）湘 0211 行初 57 號

一、律師簡介

羅立志，專職執(zhí)業(yè)律師，現(xiàn)任湖南圣優(yōu)律師事務(wù)所主任、高級合伙人，湘潭大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)，2001年正式執(zhí)業(yè)，執(zhí)業(yè)二十余年，湖南紅網(wǎng)常駐律師，深耕農(nóng)村土地糾紛、集體經(jīng)濟(jì)收益分配、征地補(bǔ)償、婦女權(quán)益保障等涉農(nóng)民事案件多年。多次代理村民針對規(guī)劃部門違法拆違處罰維權(quán)案件，成功撤銷多份違法限期拆除文書，維護(hù)農(nóng)村村民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

二、案件基本事實(shí)

1.主體身份

原告：王愛秋，株洲市天元區(qū)泰山路街道辦事處新塘 9 隊(duì)本村村民；

被告一：株洲市規(guī)劃局，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理執(zhí)法機(jī)關(guān)；

被告二：株洲市人民政府，行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

2. 房屋建設(shè)事實(shí)

2002 年，原告王愛秋在天元區(qū)泰山街道新塘 9 隊(duì)集體土地上修建兩棟二層房屋，磚混為主、局部磚木結(jié)構(gòu)，地塊屬于城市規(guī)劃管控區(qū)域，建房全程未辦理規(guī)劃、國土行政審批手續(xù)。

3. 兩次行政處罰事實(shí)

1. 2014 年 8 月 19 日，株洲市規(guī)劃局作出株規(guī)罰字〔2014〕第 2207 號《行政處罰決定書》，認(rèn)定原告違法建筑面積 212.18㎡，責(zé)令限期拆除該部分建筑；原告未自行拆除，該處罰文書未被撤銷、未結(jié)案。

2. 2016 年 3 月規(guī)劃局接到舉報(bào)后重新立案勘驗(yàn)，2016 年 4 月 13 日作出株規(guī)限拆字〔2016〕第 0287 號《限期拆除違法建筑行政處罰決定書》，認(rèn)定案涉房屋總面積 572.18㎡，要求原告 15 日內(nèi)拆除全部房屋，逾期強(qiáng)制拆除。

4. 復(fù)議、訴訟流程事實(shí)

1. 原告不服限期拆除決定書，2016 年 4 月 28 日向株洲市政府申請行政復(fù)議；

2. 2016 年 6 月 12 日市政府出具（2016）株政復(fù)字第 68 號《行政復(fù)議決定書》，維持規(guī)劃局限期拆除決定；

3. 原告 2016 年 6 月 28 日收到復(fù)議文書，不服復(fù)議結(jié)果，向天元區(qū)人民法院提起行政訴訟；

4. 法院于 2016 年 9 月、10 月兩次公開開庭審理本案。

5. 各方答辯意見

（1）株洲市規(guī)劃局答辯意見：

原告 2002 年建房無規(guī)劃許可，屬于違法建筑；本案立案、勘驗(yàn)、送達(dá)處罰告知、文書送達(dá)全程程序合法，適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》64 條作出限期拆除于法有據(jù)，請求駁回原告訴請。

（2）株洲市人民政府答辯意見：

行政復(fù)議受理、送達(dá)答復(fù)通知、審核證據(jù)流程合規(guī)；原告房屋在城市規(guī)劃區(qū)未批先建屬于違法建設(shè)，規(guī)劃局拆除決定合法，維持原處罰的復(fù)議決定無誤，請求法院駁回起訴。

（3）原告方訴訟意見：

① 規(guī)劃局 2014 年已就案涉房屋作出拆除處罰，現(xiàn)再次作出全部房屋拆除決定，違反《行政處罰法》“一事不再罰” 規(guī)則，屬于重復(fù)處罰；

② 前后兩份處罰文書認(rèn)定房屋面積數(shù)據(jù)相互矛盾，案件基礎(chǔ)事實(shí)認(rèn)定不清；

③ 案涉房屋修建經(jīng)過村委會同意，規(guī)劃部門直接作出全部拆除決定適用法律錯誤、行政行為違法，請求撤銷限期拆除決定書及復(fù)議維持決定。

三、本案核心爭議焦點(diǎn)

1. 株洲市規(guī)劃局先后針對同一處違法建筑作出兩份拆除類行政處罰，是否構(gòu)成重復(fù)處罰、違反一事不再罰法定原則？

2. 前后兩份處罰文書對案涉房屋違法建筑面積認(rèn)定數(shù)據(jù)不一致，案涉限期拆除決定書是否屬于主要事實(shí)認(rèn)定不清、應(yīng)當(dāng)撤銷？

3. 株洲市人民政府維持違法限期拆除文書的行政復(fù)議決定書是否具備合法法律效力？

四、法律分析與裁判邏輯

1. 原告房屋確屬規(guī)劃違法建設(shè)，規(guī)劃局具備執(zhí)法職權(quán)

法律依據(jù)

《城市規(guī)劃法》（1990 版，案涉建房時生效）第三十二條；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、第六十四條；《湖南省實(shí)施〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》第五十一條。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行房屋建設(shè)，必須向規(guī)劃主管部門申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證，未經(jīng)審批擅自建房屬于法定違法建設(shè)；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權(quán)對違法建筑作出限期拆除行政處罰。

事實(shí)匹配

原告 2002 年建房地塊納入天元區(qū)城市規(guī)劃范圍，全程未取得規(guī)劃審批手續(xù)，客觀構(gòu)成違法建設(shè)，株洲市規(guī)劃局對轄區(qū)內(nèi)違法建設(shè)具備查處執(zhí)法權(quán)限。

2. 規(guī)劃局兩份拆除處罰針對同一標(biāo)的、面積認(rèn)定沖突，案涉 2016 年限拆決定書事實(shí)不清、違法應(yīng)予撤銷

1. 一事不再罰原則法定約束

《行政處罰法》規(guī)定，針對當(dāng)事人同一個違法行為，行政機(jī)關(guān)不得作出兩次以上同類罰款、拆除等行政處罰。規(guī)劃局 2014 年已針對案涉同一棟房屋作出拆除處罰，該文書未被撤銷、未結(jié)案，2016 年再次就同一房屋作出全域拆除決定，屬于重復(fù)處置同一違法建設(shè)行為。

2. 核心事實(shí)認(rèn)定存在根本性矛盾

2014 年處罰僅認(rèn)定 212.18㎡違建，2016 年限拆文書直接認(rèn)定違建總面積 572.18㎡，兩份官方執(zhí)法文書對同一房屋面積數(shù)據(jù)認(rèn)定完全沖突，無合理解釋，直接導(dǎo)致案涉限期拆除決定主要事實(shí)不清、證據(jù)不足。

3. 行政行為效力結(jié)論

依據(jù)《行政訴訟法》第七十條，行政行為存在主要證據(jù)不足、事實(shí)不清情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷案涉行政行為。故株規(guī)限拆字〔2016〕第 0287 號《限期拆除違法建筑行政處罰決定書》依法應(yīng)予撤銷。

3. 維持違法行政行為的復(fù)議決定書一并撤銷

株洲市政府行政復(fù)議審查時，未核查前后兩份處罰文書面積沖突、重復(fù)處罰的核心違法點(diǎn)，錯誤維持事實(shí)不清、程序違法的限期拆除決定，復(fù)議結(jié)論缺乏事實(shí)與法律支撐，對應(yīng)的（2016）株政復(fù)字第 68 號行政復(fù)議決定書同步予以撤銷。

五、案件總結(jié)要點(diǎn)

1. 針對同一處違法建筑，行政機(jī)關(guān)不得重復(fù)作出拆除類行政處罰，嚴(yán)格遵守《行政處罰法》“一事不再罰” 基本原則；先后出具的處罰文書對房屋面積、違法范圍認(rèn)定必須統(tǒng)一，數(shù)據(jù)沖突將直接導(dǎo)致后一份處罰文書事實(shí)不清、被法院撤銷。

2. 城鄉(xiāng)規(guī)劃部門查處多年前農(nóng)村自建房違建時，應(yīng)當(dāng)完整調(diào)取過往全部處罰案卷，不得無視歷史已作出的處罰決定，重復(fù)處置同一違法標(biāo)的。

3. 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)全面核查全部執(zhí)法卷宗，對前后處罰存在事實(shí)矛盾、重復(fù)處罰的違法情形，應(yīng)當(dāng)依法撤銷原行政行為，而非機(jī)械維持。

4. 農(nóng)村村民在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，即便經(jīng)過村委會口頭同意，仍需依法辦理規(guī)劃審批手續(xù)，否則房屋存在被認(rèn)定為違法建筑的法律風(fēng)險(xiǎn)；遭遇規(guī)劃部門重復(fù)處罰、事實(shí)認(rèn)定矛盾的拆違決定時，可通過行政復(fù)議、行政訴訟途徑維權(quán)。

5. 行政機(jī)關(guān)作出限期拆除重大行政處罰時，必須保證事實(shí)認(rèn)定統(tǒng)一、執(zhí)法程序閉環(huán)，存在事實(shí)認(rèn)定沖突、重復(fù)處罰等程序與實(shí)體瑕疵的行政文書，不具備合法法律效力，法院可直接判決撤銷。