試探羅定、云浮、郁南三地基層行政制度的改革與變遷

三羅地區(qū)建置沿革與基層治理變遷研究

明萬歷五年（1577），朝廷平定羅旁地區(qū)瑤亂，瀧水縣遂升為羅定直隸州，下轄東安縣（今云浮市城區(qū)及云安區(qū)）與西寧縣（今郁南縣），合稱“三瀧”。入民國后，該地區(qū)漸以“三羅”為稱，本文所述“三羅”，即指今云浮市云城區(qū)、云安區(qū)，羅定市及郁南縣一帶。

我國封建社會的地方基層行政多采鄉(xiāng)里制，歷代相沿。然三羅地區(qū)地處偏遠，居民除漢族土著外，多系自北方南遷之民，聚族而居，自成村落。至明清時期，雖法定行政區(qū)劃為“中央—省—府（州）—縣”四級，但縣以下建制因地而異，一般設(shè)有二至四級不等；而三羅地區(qū)對鄉(xiāng)村之管理，仍較為規(guī)范。

三羅地區(qū)“鄉(xiāng)里制度”的出現(xiàn)與轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)里制度指的是中國古代縣以下設(shè)置鄉(xiāng)、里等基層行政區(qū)劃制度，以注重戶籍管理和社會治安為特點。鄉(xiāng)設(shè)三老、有秩、嗇夫、游徼等官職，里設(shè)里正、里胥等官職，負責(zé)管理戶籍、稅收、徭役、治安等事務(wù)。《周禮·地官·遂人》載：“五家為鄰，五鄰為里。”《逸周書·大聚》載：“以國為邑，以邑為鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)為閭，禍災(zāi)相恤，資喪比服”。這兩則記載證明鄉(xiāng)里在先秦已經(jīng)成為地方行政的基本單位。鄉(xiāng)所轄范圍大小往往以戶口多寡而劃定。

秦漢以前，三羅地區(qū)為百越地。秦朝建立后，南征百越，將三羅地區(qū)納入華夏版圖。秦朝末年，楚漢紛爭，秦南海郡尉趙佗建立南越政權(quán)，轄區(qū)包括今三羅地區(qū)。西漢元鼎六年（前111），漢武帝平定南越國，置交州蒼梧郡，三羅地區(qū)屬蒼梧郡端溪縣，這是三羅地區(qū)劃入縣一級管轄的開始。《漢書·百官公卿表》敘述縣以下的地方職官說：“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)……縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之，皆秦制也。”秦漢時期開始，就已經(jīng)確立縣下轄鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下轄里的行政區(qū)劃體制。此時嶺南地區(qū)的縣也當與中原一樣，下設(shè)鄉(xiāng)、里。例如高要縣也已經(jīng)出現(xiàn)“鵠奔亭”，而“亭”是設(shè)立在鄉(xiāng)、里的治安機構(gòu)，既然出現(xiàn)“亭”，自然而然有相應(yīng)的鄉(xiāng)里區(qū)劃。所以縱使史無明載，相信高要縣附近的端溪縣在三羅地區(qū)也設(shè)有相應(yīng)的鄉(xiāng)與里，東晉時期設(shè)立的龍鄉(xiāng)縣或許就是漢代端溪縣鄉(xiāng)級區(qū)劃“龍鄉(xiāng)”升級而來。

漢代端溪縣

《舊唐書·百官志》載“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約。”可見，唐朝已經(jīng)在“鄉(xiāng)”“里”之下還設(shè)有“保”“鄰”的基層區(qū)劃。甘肅敦煌出土唐天寶年間（742-756）的《郡縣公廨本錢簿》上面有三羅地區(qū)瀧州及其屬縣的公廨本錢數(shù)、鄉(xiāng)數(shù)等資料，是目前所能找到三羅地區(qū)設(shè)立“鄉(xiāng)里制度”的最早明證。簿載：“瀧州即開陽郡，歸廣州都督府管轄，公廨本錢四百七十三兩。下轄永寧縣（下注：改為達水），鄉(xiāng)數(shù)二，公廨本錢二百三十兩。安南縣，鄉(xiāng)數(shù)二，公本錢二百三十兩。開陽縣，鄉(xiāng)數(shù)二，公廨本錢一百二十兩。正義縣，鄉(xiāng)數(shù)一，公廨本錢一百兩。”《郡縣公廨本錢簿》是當時頒行全國的官方標準的文字實錄，而且敦煌石室所藏又是抄本，具有為其他經(jīng)過輾轉(zhuǎn)編寫、刊印的唐朝文獻所不及的準確性。《郡縣公廨本錢簿》所列縣名與《舊唐書》《新唐書》記載有出入。《舊唐書·地理志》列有瀧水縣，《郡縣公廨本錢簿》缺載。《新唐書·地理志》所載瀧州屬縣四個，其中正義、開陽兩縣全同，鎮(zhèn)南與安南、永寧與建水，應(yīng)是同縣不同名。據(jù)《新唐書·地理志》記載，唐至德二年（757）九月，將安南縣改名鎮(zhèn)南縣。建水縣在武德五年（622）改名永寧縣，《郡縣公廨本錢簿》則于永寧下注明：“改為達水”。建水一名為國史方志所普遍沿用，“達”字應(yīng)該在抄錄時發(fā)生了筆誤。可惜的是，包括《郡縣公廨本錢簿》在內(nèi)，目前尚未找到記載唐代三羅地區(qū)鄉(xiāng)名、里名的典籍史料。反倒是在南江口出土的《大唐故康州刺史陳君墓志》上刻有“康州端溪金林鄉(xiāng)安仁里”的字樣，為與三羅地區(qū)一衣帶水的德慶鄉(xiāng)里制度研究提供了一份文物佐證。

宋開寶四年（971），宋滅南漢。對三羅地區(qū)行政區(qū)劃做了一番大的調(diào)整，原康州管轄的悅城縣、晉康縣、都城縣并入端溪縣成為該縣悅城鄉(xiāng)、晉康鄉(xiāng)、都城鄉(xiāng)。原瀧州下轄的開陽縣、建水縣、鎮(zhèn)南縣并入瀧水縣成為該縣的開陽鄉(xiāng)、建水鄉(xiāng)、鎮(zhèn)南鄉(xiāng)。后來瀧州也被撤銷，瀧水縣劃入康州管轄。康州下轄端溪、瀧水兩縣。此時的端溪縣有金林、悅城、晉康、都城四鄉(xiāng)。據(jù)《太平寰宇記》卷一百六十四《嶺南道》記載，瀧水縣“舊二鄉(xiāng)，今四鄉(xiāng)”。宋代瀧水縣也設(shè)有四個鄉(xiāng)，但《太平寰宇記》只記載開陽、建水、鎮(zhèn)南三個鄉(xiāng)的名字，缺載一個鄉(xiāng)名。以上八個鄉(xiāng)，除了悅城鄉(xiāng)、金林鄉(xiāng)在西江北岸，其余六個鄉(xiāng)位于三羅地區(qū)。

從宋代開始，隨著人口增長和社會生產(chǎn)力發(fā)展等各種因素，以注重戶籍管理和社會治安為特點的鄉(xiāng)里制度已經(jīng)不在適合時代，北宋曾多次改革鄉(xiāng)里制度，目的是建立以注重土地管理和賦稅征收為特點的新型基層區(qū)劃制度（也就是下文提到的都圖制），最為后人熟悉的鄉(xiāng)里制度變革當屬保甲法的推行。宋熙寧三年（1070）十二月，頒布《畿縣保甲條制》，經(jīng)過試行后，于熙寧六年（1173）在開封府推行保甲，“以五家相近者為一保，五保為一大保，十大保為一都保”。但在實際執(zhí)行過程中，由于各地情況不同，保甲法的實施效果也參差不齊。一些地方的保甲組織流于形式，未能真正發(fā)揮作用，而一些地方則出現(xiàn)了過度執(zhí)行或濫用權(quán)力的情況，導(dǎo)致了不公平和混亂。王安石變法失敗后，保甲法遭到非議，各地在堅持保甲法基本精神的前提下，做法不盡相同。有的地區(qū)改行鄉(xiāng)、都制，有的仍行鄉(xiāng)、里制，有的繼續(xù)實行保甲制。南宋時期，鄉(xiāng)里制度繼續(xù)發(fā)展和變化。有的地方取消了里，改為鄉(xiāng)都兩級，有的地區(qū)都與里并行。在三羅地區(qū)，縱使統(tǒng)轄端溪縣、瀧水縣的康州已經(jīng)升級為德慶府，但基層行政區(qū)劃仍然維持鄉(xiāng)里制。

兩宋300多年來，總的趨勢是以注重戶籍管理和社會治安為特點的鄉(xiāng)里制是向著以注重土地管理和賦稅征收為特點的都圖制演化的。鄉(xiāng)里制向都圖制的轉(zhuǎn)變是一個復(fù)雜的歷史過程，受到多種因素的綜合影響，而且直至宋朝滅亡都未能完成這個歷史任務(wù)。歷史把這個任務(wù)交給了元朝。

都圖制的實施與改進

都圖制是以注重土地管理和賦稅征收為特點的基層行政區(qū)劃制度。“都”通常是較大的行政區(qū)劃單位，相當于當今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在都之下，又劃分為若干個“圖”，圖的規(guī)模相對較小，類似于現(xiàn)在的行政村。“圖”也被稱作“里”，即所謂“圖即里也，不曰里而曰圖者，以每里冊籍首列一圖，故名曰圖”，所以都圖制又稱為都里制。然而，元朝何時推行都圖制，并無典籍明確記載。而在三羅地區(qū)，官府只在端溪縣境內(nèi)推行都圖制。

元朝滅掉宋朝后，把德慶府改為德慶路，廢掉端溪縣實行了千多年的鄉(xiāng)里制，實施都圖制。基本原則將原來的“鄉(xiāng)”虛化，在原來的“里”上設(shè)“都”一級，以數(shù)字命名，“里”之下設(shè)立“圖”一級，亦以數(shù)字命名。明萬歷《西寧縣志·古跡》載：“萬歷五年，建明倫堂掘出古鐘一口，上銘‘大元國廣東道德慶路端溪縣拾捌都李社長鑄鐘一口于玄壽堂。大元至治三年建。’今懸長春寺。觀此則羅旁必端溪舊治也。”萬歷五年（1577），在西寧縣城建儒學(xué)明倫堂時，挖出一口元朝至治三年（1323）鑄造的古鐘，上面刻著“大元國德慶路端溪縣拾捌都”字樣。這口元朝古鐘的銘文，在描述行政區(qū)劃時“端溪縣”后面緊接“拾捌都”，缺少了中間的“都城鄉(xiāng)”，顯然是“鄉(xiāng)”被虛化的結(jié)果。值得指出的是，同屬德慶路管轄下的瀧水縣仍然維持鄉(xiāng)里制。

明洪武元年（1368），明太祖朱元璋“命征南將軍廖永忠下嶺南，贛州衛(wèi)指揮陸仲亨略地至德慶”，將三羅地區(qū)納入明朝版圖，隨后改德慶路為德慶府。洪武九年（1376）降德慶府為德慶州，并撤銷端溪縣，縣地由德慶州直轄（稱為本州），德慶州除了管轄本州外還統(tǒng)領(lǐng)瀧水、封川、開建三縣。

明朝對都圖制進行了一些調(diào)整和改革，使其更加適應(yīng)當時的社會經(jīng)濟狀況。洪武三年（1370）規(guī)定的“小黃冊圖”法記載：“每百家為一圖，內(nèi)推丁力田糧近上者十名為里長，余十名為甲首，每歲輪流里長一名，管甲首十名，甲首一名管人戶九名，催辦稅糧，以十年為一周。”

因為明代德慶州本州（即原端溪縣地）設(shè)有悅城、晉康、都城三個巡檢司，管轄范圍與原來悅城鄉(xiāng)、晉康鄉(xiāng)、都城鄉(xiāng)基本一致，故在元朝時被虛化的“鄉(xiāng)”，明代再次成為基層行政區(qū)劃。此時德慶本州下轄三廂（內(nèi)廂、東廂、西廂）、金林（一至五都）、悅城（六至九都）、晉康（十至十二都）、都城（十三至十五都）四鄉(xiāng)共15個都合計72圖，其中三羅地區(qū)有34圖。

明初德慶州本州在三羅地區(qū)設(shè)立的都圖一覽表

（本表依據(jù)嘉靖《德慶志》記載制作；德慶本州金林鄉(xiāng)、悅城鄉(xiāng)以及晉康鄉(xiāng)十一都位于西江北岸。）

明代德慶州瀧水縣編戶24里。其中開陽鄉(xiāng)轄2里，順仁鄉(xiāng)轄4里，建水鄉(xiāng)轄2里，鎮(zhèn)南鄉(xiāng)轄2里，崇化鄉(xiāng)轄6里，永成鄉(xiāng)轄8里。后因為瑤亂，撤銷了崇化鄉(xiāng)、永成鄉(xiāng)。瀧水縣僅編戶10里，具體是開陽鄉(xiāng)轄安義、冠蓋2里。順仁鄉(xiāng)轄進賢、陽豐、永福、瀧源4里，建水鄉(xiāng)轄崇化、永成2里，鎮(zhèn)南鄉(xiāng)轄故敏、善會2里。景泰年間（1450～1456），瀧水縣改鄉(xiāng)里制為都圖制，全縣分為5都13圖（見表15-2）。至此，三羅地區(qū)全面實行都圖制。

德慶州瀧水縣鄉(xiāng)里與都圖對應(yīng)關(guān)系表

（本表據(jù)嘉靖《德慶志》、嘉靖《廣東通志初稿》制作；除本表所列外，瀧水縣在縣城還設(shè)有一圖。）

嗣后瀧水縣都圖數(shù)次增設(shè)，直至羅定直隸州設(shè)立后的明天啟二年（1623），羅定州本州（即原瀧水縣）共有五都19圖，與景泰年間相比，增加了二都二圖、三都二圖、四都四圖、四都五圖、五都四圖以及五都六圖這6個圖。

同時期的羅定州東安縣下轄8坊16都。8坊為樂平坊、麟秀坊、龍盤坊、都春坊（2坊）、長春坊、賓陽坊（2坊）。16都分別是晉康都、思勞都、思辦都、楊柳都、都騎都、芙蓉一都、芙蓉二都、洪文都、興賢都、新豐都、永祿都、陽明都、宜化都、遵義都、平康都、春熙都。每都編戶一圖，共16個圖。

羅定州西寧縣則分為15個都21個圖。具體是都城鄉(xiāng)十三都一圖、二圖，十四都一圖、三圖、六圖，十五都一圖、三圖、四圖、五圖，太平都一圖、永安都一圖、裕寧都一圖、常靜都一圖、保和都一圖、建康都一圖、定康都一圖、信豐都一圖、感化都一圖、從善都一圖、鎮(zhèn)南都一圖，另興寧都一甲，亦稱作圖。

康熙年間羅定直隸州輿圖

清朝，羅定州本州維持都圖制，仍舊是五都19圖。直到宣統(tǒng)元年（1909）奉籌地方自治，劃境分區(qū)。羅定州本州改都、圖為區(qū)、團、堡制，以一都為二區(qū)，二都為三區(qū)，三都為四區(qū)，四都分為一區(qū)和五區(qū)，五都為六區(qū)。區(qū)下共設(shè)20個團、236個堡、2441個村。區(qū)、團轄堡為：一區(qū)轄附城團，統(tǒng)21堡。二區(qū)轄：船步團36堡、沙卜團10堡、塘團2堡、東團16堡。三區(qū)轄：羅鏡團23堡、太平團18堡、水擺團2堡、分界團2堡。四區(qū)轄:榃卜團7堡、升平團6堡、萬車團13堡、綸團15堡。五區(qū)轄：素龍團11堡、羅平團9堡、瀧東團3保。六區(qū)轄：圍底團12堡，石團8堡、蘋塘團9堡、金雞團13堡。

清乾隆五年(1740)，羅定州東安縣在都之下設(shè)立堡、甲一級，全縣仍設(shè)16都，下設(shè)堡、甲。屬典史的堡有：洞心、泥城、下洞、上芙一、上芙二、下芙一、下芙二、思勞、思辦、都騎、楊柳、?石、云藍良、富祿、上富林、中富林、紅豆、三嶺、連灘、岑婆、石龍、王疆、料漆洞、寧坡、大寨。屬典史的甲有：建村、余村、永豐圩、山口、都有、先麥坑、上下貢、橫岡、蔡村、洞表、橫山、東山、南路上下瑤、老君涌、鐵場、阜寧、鵬石、朱查洞、榃陂瑤、托留洞、冷水、河頭街、云青、西路瑤、竹枝洞、岔路、白梅、白石、上馬岡、奇民、太平、歌村、歌村瑤、北路瑤、洞殿、六都。屬西山司的堡甲有：參洞、大水、小水、雙滘、那霖、合水、上下四甲、霧水瑤、長沙、相思、云容瑤、云廉瑤并畸嶺民甲。至同治年間，全縣設(shè)33堡1鄉(xiāng)（附城鄉(xiāng)）。光緒二十三年（1897），減為31堡。各堡轄甲數(shù)不詳。需要注意的是，東安縣的“都”直至到清末還存在，宣統(tǒng)年間羅定州東安縣正堂頒發(fā)的執(zhí)照，依然有“都”的名字。

光緒年間 羅定州東安縣執(zhí)照

清代，羅定州西寧縣維持都圖制。乾隆二十三年(1758)，西寧縣境內(nèi)的定康、信豐、感化、從善4個都劃歸信宜縣。興寧都裁撤，全縣由原來的15都21圖減為10都16圖。道光以后，太平都、常靜都各增1圖，全縣共10都18圖。道光以前，都圖、鄉(xiāng)村與堡甲各自分載，不相聯(lián)屬。直至道光九年（1829），把村歸屬堡甲，以堡甲歸屬都圖。

總而言之，清代三羅地區(qū)在都圖制基礎(chǔ)上，因地制宜對都圖制進行了改革。東安縣在“都”之下設(shè)立堡、甲，廢除了“圖”。西寧縣在都、圖之下設(shè)立堡、甲。這是因為都圖制難以適應(yīng)社會發(fā)展需要而作出的調(diào)整。但其本質(zhì)仍是以注重土地管理和賦稅征收為特點的基層行政區(qū)劃，仍屬于都圖制范疇。

結(jié)語

綜觀三羅地區(qū)基層行政制度變遷，可窺見其發(fā)展主線乃是從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制逐步演變?yōu)橐酝恋睾唾x稅管理為核心的都圖制，在清代進一步結(jié)合地方實際，衍生出堡、甲等補充形態(tài)。這一過程既反映出中央政權(quán)對嶺南邊郡持續(xù)深化治理的努力，也體現(xiàn)出地方社會在應(yīng)對軍事動亂、民族融合與經(jīng)濟發(fā)展等多種因素時的調(diào)適與創(chuàng)新。三羅個案表明，歷代基層建制的更迭不僅關(guān)乎行政效率，更深刻映射出國家權(quán)力與地方社會之間的互動關(guān)系。其制度變遷中所呈現(xiàn)出的靈活性與延續(xù)性，為我們理解嶺南地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)與發(fā)展路徑提供了重要視角。

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