歐洲防務搭便車50年，美國撤軍或改變歐洲安全格局

觀點：北約、尼克松與第1250A條。歐洲當前的防務安排，反映的是“尼克松主義”的長期原則：盟友應承擔本國常規(guī)防務，美國則提供核保護傘。如今形勢正在變化。隨著俄羅斯對歐洲安全的威脅持續(xù)加大，北約必須為美國減少介入作準備。

雖然第1250A條限制美國退出北約，但并不能完全確保美國的核承諾。歐洲必須盡快推動北約一致同意規(guī)則改革，整合烏克蘭的軍事力量，并在俄羅斯擁有核優(yōu)勢的情況下獲得可靠保護。尼克松主義。人們常把特朗普總統(tǒng)視為第一位公開向北約歐洲成員施壓、要求其增加國防開支的美國總統(tǒng)。

他指責這些國家“搭便車”并“占美國便宜”。但早在1969年，理查德·尼克松總統(tǒng)就在關島接受采訪時，首次提出歐洲應對自身防務承擔責任的問題，并闡述了一套適用于包括北約在內(nèi)所有國家的美國新政策原則。

尼克松主義至今仍是實際運作規(guī)則。美國核保護傘的承諾，也是許多友好國家放棄發(fā)展本國核力量的重要原因之一。

北約的執(zhí)行情況。2014年，美國總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬在威爾士峰會上首次提出，北約成員是否真正遵循了尼克松主義。當時俄羅斯剛剛?cè)肭譃蹩颂m并占領克里米亞。奧巴馬要求北約成員增加本國防務支出，并成功促成各方承諾將國防開支提高到國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%。直到2022年，在戰(zhàn)爭壓力下，歐洲才達到這一目標。

當美國總統(tǒng)唐納德·特朗普指責北約盟友“搭便車”時，歐洲方面對此感到震驚和難以置信。他們并不認為美國是在“免費保衛(wèi)歐洲”。一種看法認為，美國在歐洲的軍事存在，主要是為了保衛(wèi)其面向蘇聯(lián)威脅的前沿戰(zhàn)略位置，以維護自身安全；而提升歐洲安全，只是附帶效果。

直到2022年俄羅斯全面入侵烏克蘭后，北約歐洲成員才迅速增加國防預算并加大對烏援助。到2026年初，北約官員表示，歐洲方面的支持“幾乎抵消了美國的全面撤出”，而且一場廣泛的軍事擴建正在推進，以填補其在履行尼克松主義中常規(guī)陸軍責任方面的缺口。

對美國來說，好消息是，它終于可以開始從歐洲撤出相當一部分兵力和資源，并將其轉(zhuǎn)用于其他方向。壞消息是，歐洲需要時間，才能用自身力量替代美軍，并在北美伙伴參與下，建立一支完全由歐洲主導的常規(guī)軍事力量。如果要避免災難性的核戰(zhàn)爭，歐洲仍需要美國的核威懾。這仍是美國在尼克松主義和北約憲章中作出的保證。

烏克蘭戰(zhàn)爭給了歐洲數(shù)年準備時間。歐洲不僅仍需在常規(guī)力量上追平俄羅斯，還必須在戰(zhàn)場上 decisively 擊敗俄羅斯。盡管俄羅斯總統(tǒng)弗拉基米爾·普京不斷放話，俄羅斯方面也發(fā)出入侵威脅，但克里姆林宮領導人很清楚，俄軍在人力和陸軍裝備上已經(jīng)損失過半，而北約與烏克蘭的陸軍合在一起將超過俄軍。他也清楚，歐洲的空中和海上力量無論在質(zhì)量還是數(shù)量上都遠勝俄羅斯。

美國撤出后的北約，未來兩年對歐洲的和平與獨立至關重要。歐洲最大的問題，不是缺乏資源、人才或愿景，而是在美國如果放棄“盟友中的首位”地位時，如何建立一個可運作的指揮體系。一旦美國將其大部分駐歐兵力、基地和裝備重新部署出歐洲，歐洲就必須自行選擇新的領導者和指揮結構。

但在此之前，歐洲必須先處理一項拖后腿的問題：修改其自我削弱的章程。現(xiàn)行規(guī)則要求決策必須一致同意。一致同意的要求足以拖累任何組織，即便這個組織遠比北約更小、更簡單。它之所以還能“運轉(zhuǎn)”，只是因為其最大、最重要的出資方美國同時也作出所有決定，或者至少擁有作出決定所需的影響力。

除非北約成員通過多數(shù)表決，同意將這一規(guī)則改為：重大戰(zhàn)略決策，例如成員資格問題，須由75%的票數(shù)通過；較不重要的操作性事務，則由簡單多數(shù)決定，必要時還可按貢獻比例調(diào)整。

除非新的北約愿意將歐洲最強大、最有實戰(zhàn)經(jīng)驗的軍隊之一——而且掌握歐洲所需大量戰(zhàn)略性自然資源的烏克蘭——作為正式成員整合進來，否則它永遠不可能成為一個有能力處理歐洲安全這一嚴肅事務的嚴肅組織。那些不愿接受新規(guī)則，以及其中隱含的紀律要求和服從共同利益原則的成員，始終可以選擇退出。

過渡期的不安全感與核保護傘。第二項任務同樣重要，因為它關系到歐洲安全賴以存在的兩大支柱之一。第一大支柱是常規(guī)戰(zhàn)爭中的安全，這將由擁有新領導層和新治理規(guī)則的新聯(lián)盟負責。第二大支柱則是防范主要核大國的安全。一個簡單事實是，在核彈頭數(shù)量上，俄羅斯對歐洲擁有10比1的優(yōu)勢，足以在數(shù)日內(nèi)摧毀歐洲。

除非歐洲能夠大幅增強自身核力量，或者在歐洲上空建立防御性“穹頂”，否則在這一脆弱時期，它就必須保留并加強美國核保護傘的覆蓋。

在現(xiàn)代民主國家中，沒有任何一種制度像美國憲法那樣，賦予國家元首如此大的外交單方面權力。這種安排在多數(shù)時候或許運轉(zhuǎn)良好。但如果掌權者的忠誠或優(yōu)先事項值得懷疑，決策反復無常，并決定因某種怠慢而懲罰歐洲，又會怎樣？即便只是他宣布放棄、或者威脅放棄核力量承諾，一個失控的俄羅斯領導人也可能把這視為歐洲防線中的一道裂縫。

第1250A條。幸運的是，美國國會尚未將國家外交政策完全交由總統(tǒng)支配。國會仍然認為，歐洲的安全，以及歐洲作為一個擁有共同價值觀的民主集團繼續(xù)存在，對美國安全至關重要。作為2024財年《國防授權法》的一部分，美國國會通過了第1250A條——這是迄今對總統(tǒng)外交政策裁量權施加的最強、最直接限制之一。

雖然第1250A條的本意，是確保總統(tǒng)未經(jīng)參議院三分之二同意不得讓美國退出北約，但它消除了“美國留在北約”這一層面的擔憂，仍留下一個關鍵漏洞，而北約必須堵上這一漏洞，才能充分遏制俄羅斯的侵略。

根據(jù)北約憲章第五條，成員國可按其“認為必要的方式”回應俄羅斯的侵略。第1250A條并未排除這種空間。因此，總統(tǒng)即便削弱甚至取消美國對北約的核保證，也未必違反北約條約或第1250A條。要修補這一問題，國會可能需要對“暫停”一詞作出界定，明確禁止任何削弱美國對北約核承諾的行為；或者干脆加入一項要求，即“未經(jīng)國會批準，不得對美國在北約中的承諾作出任何重大調(diào)整”。

無論如何，不應忘記，50多年來，北約以及所有面臨核國家威脅的其他國家，一直依靠尼克松主義保障自身安全。如果不為它們提供適應新現(xiàn)實所需的時間和機會，就貿(mào)然抽走這層保障，使其暴露于風險之中，這既不合道義，也不明智。