檢察公益訴訟制度的進階之路與治理啟示

描繪波瀾壯闊的公益保護新圖景

——檢察公益訴訟制度的進階之路與治理啟示

6月23日，十四屆全國人大常委會第二十三次會議第二次審議了檢察公益訴訟法草案。草案二審稿對案件領域、管轄和審判程序等作出進一步完善。

時間的刻度，總是在回望中才更顯清晰與厚重。檢察公益訴訟專門立法的呼之欲出讓我們意識到，不知不覺間，中國檢察公益訴訟制度已經走過了非凡的十余年歷程。“十四五”期間，面對百年未有之大變局和全面依法治國的深入推進，檢察公益訴訟不再僅僅是頂層設計和“摸著石頭過河”的探索，而是步入了高質量發展的快車道。

繼《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求“積極穩妥推進公益訴訟檢察”之后，黨的二十大報告特別強調“完善公益訴訟制度”，“十五五”規劃綱要明確提出“強化檢察監督，加強公益訴訟”。回望檢察公益訴訟制度的發展，辦案結構持續優化，從個案辦理走向全鏈條治理，制度優勢持續轉化為治理效能。這背后，是一幅波瀾壯闊的公益保護新圖景。

今年5月，福建省安溪縣檢察院在辦理一起野生動物資源保護刑事附帶民事公益訴訟案件中，聯合相關部門及時放生非法獵捕的野生鳥類。

因時而興：

保護公益的法治智慧

黨的十八大以來，習近平總書記創造性提出了關于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平法治思想，引領新時代中國特色社會主義法治建設取得歷史性成就、發生歷史性變革。檢察公益訴訟制度就是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。這項制度根植中國國情、回應中國實際，沒有域外成熟理論與實踐可以照搬。正是在這片前所未有的探索之地上，中國檢察機關以法治思維和法治方式，走出了一條具有鮮明時代特征和中國特色的公益司法保護之路。

公益訴訟，顧名思義，核心就是保護公益。但什么是公共利益？這不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。不妨翻看近年來的“十大法律監督案例”——見證民族團結的古剎宏覺寺被占用損毀，青海省檢察機關通過行政公益訴訟推動歷史文化遺產保護；昆明軍事檢察院與貴州省檢察機關提起全國首例軍事設施保護領域行政公益訴訟，以“訴”的確認維護國防利益；廣東省檢察機關辦理全國首例涉“人臉識別”民事公益訴訟起訴案；最高檢直接立案辦理珠江流域水環境治理公益訴訟專案，推動解決跨區劃流域生態治理難題；保障2000萬居民“菜籃子”，河南省檢察機關開展行政公益訴訟推動農貿市場食品安全問題從事后處置向事前預防轉型……

通過這些檢察公益訴訟的典型案例不難看出，公共利益并不是一個抽象的法理概念，而是事關國家戰略、社會大局和人民群眾切身利益的具象表達。近年來，伴隨著社會的發展與法律的賦權，從最初兩款法條到26部法律作出明確規定，檢察公益訴訟的法定領域不斷擴容，檢察機關深耕法定領域，守護著人民群眾日益多元的公共利益訴求。

習近平總書記深刻指出，我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”。檢察公益訴訟制度充分汲取中華優秀傳統文化“天下無訟、以和為貴”等法治智慧，不以提起訴訟作為解決公益損害問題的主要方式，而是將審前階段實現公益止損及修復作為優先目標。近年來的實踐中，行政公益訴訟案件95%以上都在審前得到了解決，以更高效率、更低成本爭取最佳辦案效果。對于行政機關仍不依法全面履職、受損公益未得到有效修復的，檢察機關則堅決“亮劍”。數據顯示，2025年，全國檢察機關共提起公益訴訟7305件，占公益訴訟立案總數的5.4%，其中，提起行政公益訴訟1191件，同比上升2.7%。

質效優先：

從“辦了多少”到“辦得多好”

當一項制度走過初創期的探索階段，必然要面臨從“有沒有”向“好不好”的高質量發展轉型。近年來，各地檢察機關辦理的公益訴訟案件數量保持在高位，但最高檢清醒地認識到，案件數量的增長并不等同于監督效能的自然提升。面對新形勢，最高檢黨組書記、檢察長應勇多次強調，檢察公益訴訟重在突出“精準性”“規范性”。

如何實現“精準”與“規范”？核心在于準確把握“可訴性”。“可訴性”是最高檢黨組堅持問題導向，對高質效辦理檢察公益訴訟案件提出的重要要求，包括適格訴訟主體、違法行為、公益損害事實、法律明確授權四個基本要素，貫穿于檢察公益訴訟全流程。

以文物保護為例，2024年修訂通過的文物保護法第99條規定，造成文物存在嚴重損害風險的，檢察機關可以依法提起公益訴訟。但如何判斷文物是否存在嚴重損害風險，立法和實踐中均無明確標準。這是文物保護領域檢察公益訴訟的重點與難點，也是“可訴性”把握的關鍵。

今年6月，最高檢發布一批文物和文化遺產司法保護典型案例。其中，江西省某縣檢察院辦理的一起文物保護行政公益訴訟案中，檢察機關結合文物保護等級、本體破損現狀、地域氣候、蟲害病害等要素，參考專家意見綜合研判認定文物存在嚴重損毀風險。該案作為典型案例發布，意在為此類案件中“嚴重損害風險”認定提供實踐參考。

近年來，最高檢下發加強行政公益訴訟起訴案件辦理、規范審查起訴案件中止審查等辦案重點環節規范文件，助力提升監督精準性和規范性，并逐步構建覆蓋全領域、全環節的辦案指引體系，制定出臺《環境污染防治類檢察公益訴訟立案環節審查指引（試行）》《網絡食品藥品安全領域檢察公益訴訟辦案指引（試行）》《無障礙環境建設領域檢察公益訴訟辦案指引（試行）》等工作指引。此外，最高檢制定實施《全國檢察機關公益訴訟辦案質量提升專項活動工作方案》，對各省開展全覆蓋的交叉質量評查，通過隨機抽查、實地評查等方式全面分析研判，推動高質效辦案。

數據顯示：2025年，全國檢察機關共立案公益訴訟案件135580件，同比下降10.4%。數字下降，不是因為力度減弱，而是因為檢察機關堅持質效優先導向，更加注重“有質量的數量”，辦案規模在優化調整中趨向穩健，辦案結構向優向好。

與此同時，辦案方式也在革新。大數據法律監督模型輔助公益訴訟辦案，涵蓋生態環境、食藥安全、國有財產保護、安全生產和反壟斷等法定領域。

針對執業藥師“掛證”行為隱蔽性強、傳統監管難的問題，福建省安溪縣檢察院充分利用全國數字檢察應用平臺的“藥店執業藥師人證分離監督模型”，向相關部門調取全縣零售藥店執業藥師基本情況、繳納社保情況等數據，比對篩查出異常數據69條。安溪縣檢察院通過公益訴訟督促相關部門依法履職，推動整治轄區內執業藥師違規“掛證”等問題。數字賦能，讓公益訴訟從“大海撈針”走向了“精準出擊”。

協同治理：

深度融入國家治理體系

在傳統認知中，訴訟往往意味著對抗，意味著劍拔弩張。多年來的檢察公益訴訟辦案實踐給出了明確而深刻的回答：檢察機關提起公益訴訟，不是非贏即輸的“零和博弈”，而是督促之訴、協同之訴。從“要我改”到“我要改”，從“對簿公堂”到“相向而行”，檢察公益訴訟已經深度融入了國家治理體系和治理能力現代化的宏大格局中。它不僅僅是一項訴訟制度，更是一項具有鮮明中國特色的協同治理機制。

2025年1月，最高檢在全國檢察機關部署開展“食藥安全益路行”檢察公益訴訟監督活動，聚焦從商品生產、流通到消費各環節的堵點難點問題，主動打破部門之間、區域之間的壁壘，推動形成食藥安全全鏈條協同治理合力。

食品藥品安全問題治理的難點在于鏈條長、環節多、跨區域。廣西壯族自治區桂林市象山區檢察院辦理的督促整治牲畜違法屠宰、銷售行政公益訴訟案中，檢察機關督促多個不同條線的職能部門依法履職，促進牲畜屠宰的全鏈條監管加速形成。今年，“食藥安全益路行”監督活動正在縱深推進中，從“個案辦理”到“類案監督”再到“系統治理”，正在成為檢察公益訴訟的“標準動作”。

檢察公益訴訟不僅在國內的社會治理中發揮著不可替代的作用，這種源于中國本土、極具制度優勢的公益司法保護模式，也正以其卓越的治理效能跨越國界，為全球性生態治理與可持續發展貢獻著“中國智慧”與“中國方案”。

當地時間2025年7月8日，第47屆世界遺產大會“面向未來的世界遺產教育”主題邊會在巴黎聯合國教科文組織總部舉行。上海市檢察機關的案例“遷徙無國界，守護無邊界——世界自然遺產地‘人鳥之爭’法治化解題的中國樣本”入圍2025“全球世界遺產教育創新案例獎”卓越之星十大案例。

這個案例講述的是上海崇明東灘的故事。崇明東灘鳥類國家級自然保護區地處東亞—澳大利西亞候鳥遷徙路線中段，每年過境、停留的鳥類總量達百萬只次。2024年7月，東灘候鳥棲息地被列入《世界遺產名錄》。但很長一段時間以來，棲息地周邊的農作物、水產因大量候鳥的遷徙而減產，野生鳥類則因農戶拉起的防鳥網遭遇傷亡，人鳥矛盾日益尖銳。崇明區檢察院以行政公益訴訟立案，向相關行政機關制發檢察建議，推動各方共同解決人鳥矛盾。各方經反復論證后提出了解決方案：明確防鳥網的管理使用規范；探索衛星遙感技術監測等智慧執法；優化落實生態保護補償和商業保險機制。

國際鳥盟首席執行官馬丁·哈珀評價道：“檢察院的創新治理模式，不僅有望挽救中國境內成百上千萬的鳥類，更為地區乃至全球同類治理提供了示范樣本。”

回望來時路，檢察公益訴訟走過的是一條不斷拓展、持續深耕的進階之路，每一個案件的辦理，都回應著人民群眾對美好生活的向往。

“十五五”開局之年，檢察公益訴訟法立法進入沖刺階段。這部具有中國特色的法律，將為公益司法保護的“中國方案”筑牢更加堅實的法治根基。而檢察公益訴訟的故事，仍在繼續書寫——在每一個關乎公共利益的地方。

來源：檢察日報·要聞版