靜悄悄地改革：城鄉(xiāng)分割體制的最后一根支柱正在倒掉/秦慶武

記得上世紀(jì)80年代，農(nóng)村改革的先驅(qū)杜潤(rùn)生先生就曾經(jīng)總結(jié)道：中國(guó)的城分割二元體制有三根大的支柱，就是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、人民公社制度、農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。

隨著80年代以來(lái)農(nóng)村改革的推進(jìn)，農(nóng)村家庭承包制的廣泛推行，農(nóng)民有了自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，沒(méi)用幾年功夫就解決了吃飯問(wèn)題，多種經(jīng)營(yíng)的放開(kāi)與糧食產(chǎn)量的大幅度提高，人們吃飯的問(wèn)題基本解決，使得統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度率先打破。

1984年，原來(lái)“政社合一，一大二公”的人民公社體制也被終結(jié)。中央發(fā)出文件，取消人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從而城鄉(xiāng)分割體制的第二個(gè)支柱也被打破。

但是改革開(kāi)放40年來(lái)，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍體制仍然存在。盡管從80年代就放開(kāi)了農(nóng)民工進(jìn)城，但是由于戶籍制度的存在，農(nóng)民工雖然長(zhǎng)期在城市打工，但是由于沒(méi)有城城市的戶籍，因而享受不到城市的公共服務(wù)。同工不能統(tǒng)同酬，子女不能到城市上學(xué)。造成了人為的城鄉(xiāng)隔離。

在同一個(gè)城市，有戶籍的人口可以享受公共服務(wù)。但是，在一個(gè)城市送外賣、開(kāi)網(wǎng)約車、跑工地、坐辦公室，房租一分不少交，社保一月不敢斷，孩子卻未必能進(jìn)公辦學(xué)校；老人看個(gè)病，還得惦記“回老家報(bào)銷是不是更劃算”；想申請(qǐng)公租房，先被一句“非本地戶籍”擋回來(lái)。

億萬(wàn)農(nóng)民在呼喚，什么時(shí)候這種戶籍制度能夠打破？

2026年5月22日凌晨，沒(méi)有幾個(gè)人注意，但北京傳來(lái)一個(gè)大消息。國(guó)務(wù)院正式簽發(fā)《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2026〕11號(hào)）。這個(gè)文件終于把實(shí)行了70多年的戶籍制度打破了。

盡管這個(gè)制度還留了點(diǎn)尾巴，比如說(shuō)在特大城市和超大城市，對(duì)非戶籍人口還有一些限制。也沒(méi)有公開(kāi)宣布戶籍制度取消。但是最根本的一條，也就是進(jìn)城常住人口享受平等的公共服務(wù)這一條做到了。

這真是在無(wú)聲無(wú)息中，聽(tīng)到了一聲驚雷。正像魯迅先生所說(shuō)的，“于無(wú)聲處聽(tīng)驚雷”。相信很快這聲驚雷就要影響國(guó)家的發(fā)展。這才是真正的改革。

國(guó)發(fā)〔2026〕11號(hào)文件全稱為《國(guó)務(wù)院關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》。這份文件最核心、最具突破性的新觀點(diǎn)是：公共服務(wù)將“跟人走”，不再與“戶口”深度綁定。

這一制度安排打破了長(zhǎng)期以來(lái)公共服務(wù)與戶籍掛鉤的傳統(tǒng)模式，標(biāo)志著我國(guó)在推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略上邁出了關(guān)鍵一步。以下是該文件的具體新觀點(diǎn)及其深遠(yuǎn)意義：

一、文件的核心政策

這份文件圍繞教育、社保、住房等民生痛點(diǎn)，提出了多項(xiàng)打破戶籍壁壘的創(chuàng)新舉措：

1. 社保與就業(yè)全面脫鉤戶籍：

全面取消在就業(yè)地參加職工社會(huì)保險(xiǎn)的戶籍限制。無(wú)論是農(nóng)民工、異地就業(yè)的大學(xué)生，還是外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)等靈活就業(yè)人員，都可以在就業(yè)地直接參保，享受與當(dāng)?shù)芈毠ね鹊尼t(yī)保和養(yǎng)老待遇。

2. 子女教育全學(xué)段覆蓋：

不僅保障隨遷子女在常住地接受義務(wù)教育（公辦學(xué)位不足時(shí)由政府購(gòu)買民辦學(xué)位兜底），還首次明確推動(dòng)將隨遷子女納入常住地的學(xué)前教育和高中階段教育公共服務(wù)范圍，并落實(shí)符合條件的隨遷子女在常住地參加中考、高考的政策。

3. 住房保障覆蓋未落戶群體：

推動(dòng)更多城市將穩(wěn)定就業(yè)和居住的未落戶常住人口家庭納入公租房保障范圍，并穩(wěn)步推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度。

4. 兜底性服務(wù)同等覆蓋：

逐步將未落戶的常住人口納入常住地的兒童關(guān)愛(ài)、養(yǎng)老助老、社會(huì)救助、扶殘助殘等基本公共服務(wù)范圍，取消臨時(shí)救助的戶籍地和居住地申請(qǐng)限制。

二、新政策推出的重大意義

1. 促進(jìn)社會(huì)公平，惠及億萬(wàn)流動(dòng)人口：

目前，全國(guó)有近4.8億人戶分離人口和超3.76億流動(dòng)人口。過(guò)去，許多人在城市納稅、工作，卻因沒(méi)有戶口而在看病、上學(xué)、住房上遭遇“同城不同權(quán)”。這個(gè)新政讓奮斗者在常住地能獲得公平對(duì)待，顯著減少了異地辦事與家庭分離的困擾。

2. 提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，釋放內(nèi)需潛力：

讓新市民更便利地享受基本公共服務(wù)，能極大提升他們“留在城市、融入城市”的意愿。這不僅有助于穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化（目標(biāo)是到2030年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到71%），還能有效釋放國(guó)內(nèi)需求潛力，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力。

3. 倒逼公共服務(wù)資源優(yōu)化配置：

文件明確了“錢隨人走”的落地保障機(jī)制，即中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)將與常住人口掛鉤。這將促使人口流入地政府更有動(dòng)力去優(yōu)化學(xué)校、醫(yī)院、保障房等公共服務(wù)設(shè)施的布局，提升城市的包容性發(fā)展水平。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)發(fā)〔2026〕11號(hào)文件是一項(xiàng)遲到的公平舉措。之所以說(shuō)它是一項(xiàng)遲到的改革，是因?yàn)槲覈?guó)延續(xù)了70多年的戶籍制度，上面附加了太多的政策，包括城市建設(shè)、住房政策、福利補(bǔ)貼等，在條件不成熟的時(shí)候推出來(lái)，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。因此戶籍制度的改革是隨著條件的成熟，逐漸地推進(jìn)。

人口自由流動(dòng)是一項(xiàng)基本人權(quán)。在世界各國(guó)都是通行的。目前世界上保留戶籍制度的國(guó)家已經(jīng)非常少了。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，人口自由流動(dòng)的條件不斷成熟，戶籍制度也是逐漸的松動(dòng)。最終取消也是大勢(shì)所趨。

這次靜悄悄的改革，雖然力度不小，但它并不意味著戶口完全失效（如在超大城市落戶、購(gòu)房限購(gòu)等方面戶口仍有作用），但它極大地弱化了戶籍的權(quán)重，讓“常住地”和“穩(wěn)定付出”成為享受城市紅利的核心憑證。2026，讓我們共同見(jiàn)證時(shí)代的變遷。