研究 | 孔亮：巴基斯坦如何推動普什圖部落邊疆主流化改革？

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作者|孔亮

整理|張興媚

本期編輯| 黃耀萱

本期審核|單敏敏

內容提要

長期以來，巴基斯坦政府承襲英印政府創立的制度，主要依靠馬利克、政治代理人和《邊境犯罪條例》間接治理普什圖部落邊疆。阿富汗戰爭引發了普什圖部落邊疆的制度危機，但也為主流化改革創造了契機：一方面，巴基斯坦政府武力介入部落事務，打破了傳統治理模式；另一方面，“巴基斯坦塔利班運動”趁勢而起，顛覆了當地傳統文化網絡。在制度危機階段（2001年～2018年），巴基斯坦政府圍繞部落邊疆主流化目標展開了試驗性改革：穆沙拉夫政府嘗試引入地方政府體制，強化國家對部落邊疆的掌控；人民黨政府修訂了《邊境犯罪條例》，將《政黨法令》拓展至該地區，削弱了其特殊性；穆斯林聯盟（謝里夫派）政府推動該地區并入開伯爾—普什圖赫瓦省，初步實現了“省區一體化”，促使當地制度步入進化穩定階段（2018年至今）。在此階段，正義運動黨政府通過一系列經濟、政治和司法措施，促進了“省區一體化”。然而，部落邊疆改革仍面臨雙重挑戰：一是政府財政困難及部分改革措施與當地文化沖突削弱了民意支持；二是恐怖襲擊和巴阿邊境沖突惡化了安全局勢，并為印度介入提供了可乘之機。在此背景下，部落邊疆主流化改革的外溢效應將影響中巴經濟走廊建設、巴阿關系走向和地區安全格局變化。

關鍵詞： 巴基斯坦 普什圖人 部落地區 主流化改革 間斷平衡

圖源：網絡

“巴基斯坦普什圖部落邊疆”（以下簡稱部落邊疆）指的是巴基斯坦開伯爾—普什圖赫瓦省（以下簡稱開普省）的“合并地區”(Merged Districts)，即原“聯邦直轄部落區”(Federally Administered Tribal Areas)，該地區與阿富汗接壤，當地絕大部分居民是普什圖人，他們嚴格遵循基于部落傳統與習俗的社會制度，反對外部勢力干涉，鑒于地理位置、民族構成和社會組織形式，即“邊疆”“普什圖人”和“部落”等三大特征，本文以部落邊疆指代“合并地區”，從而避免名稱變化導致研究本體模糊。

從歷史制度主義角度而言，部落邊疆治理具有路徑依賴性，主要表現為繼承殖民政治遺產。長期以來，歷屆巴基斯坦政府皆承襲英屬印度政府（以下簡稱英印政府）創立的政治、行政和司法制度，保留該地區的高度自治性，主要依靠“馬利克”（Malik，即得到政府承認和資金支持的部落首領)、政治代理人和《邊境犯罪條例》（Frontier Crimes Regulation)實施間接治理。究其原因，主要在于巴基斯坦資源有限、安全威脅嚴重且既得利益集團抵制改革，政府若強行改變治理模式，必定付出極大代價，然而，具有路徑依賴性并不意味著邊疆治理模式毫無變化，也不代表永遠沿既有路徑變化。事實上，依賴殖民政治遺產治理部落邊疆產生了重大負面影響：一方面，當地發展接近停滯，社會經濟水平長期落后，資源環境條件趨于惡化；另一方面，各類武裝團體在部落邊疆和阿富汗邊境省份間自由流動，走私、制毒販毒和買賣槍支等違法犯罪活動頻繁發生，導致該地區逐步淪為法外之地并與國內其他地區隔絕。

有鑒于此，巴基斯坦政府在部落邊疆實施了主流化改革，即逐步削弱該地區的自治性，促使其在制度上與國內其他地區接軌，從而實現國家對西北邊疆的實質性統一，同樣從歷史制度主義角度審視，實施主流化改革標志著部落邊疆制度脫離了長期平衡、穩定的狀態，進入了間斷變革時期。

“間斷平衡理論”（Punctuated Equilibrium Theory）由生物學家古爾德（Stephen Jay Gould）和埃爾德雷奇（Niles Eldredge）共同提出。他們認為，已出現的物種通常在長達數百萬年的時間（停滯期）里，不會在表型上發生重大變化，而大多數進化變異集中發生在導致其分支物種形成的瞬時性地質事件中。歷史制度主義學者克拉斯納（Stephen D. Krasner）借用該理論分析了制度的變遷，認為制度演化過程與生物進化的間斷平衡過程十分相似，制度以長期穩定為標志，但一些重大危機可能促使制度發生間斷波動，之后又重新恢復穩定。制度變遷過程通常分為兩個階段：一是相對短暫而混亂的制度危機階段，其中急速的環境變化或內部危機引發了超過臨界規模的參與人的認知危機，各種變異性決策以一定規模進行試驗；二是各種決策均在“進化選擇壓力”的作用下接受進化考驗的階段，隨著某些決策在進化過程中逐漸占據主導地位，制度最終穩定下來。“間斷平衡理論”對理解部落邊疆的主流化改革有較強的啟示作用，特別是在解釋該地區原有制度遭遇危機的原因和總結變遷的階段性特征等方面指導意義顯著。

現實中，阿富汗戰爭是部落邊疆制度危機的最主要原因。2001年美國出兵阿富汗后，部落邊疆成為治理失敗的典型，主要表現為武裝沖突與恐怖襲擊頻發，一些極端組織建立區域性統治，挑戰政府權威，嚴重危害巴基斯坦主權與地區安全。因此，逐步拋棄承自英印政府的各項制度，將部落邊疆納入國家主流治理體系并在當地建立法律和秩序，逐漸成為巴基斯坦政壇精英、軍界高層乃至社會大眾的共識。于是，在阿富汗戰爭期間，巴基斯坦政府打破了持續數十年的傳統，依靠武力介入部落事務并開啟了主流化改革進程，然而，從現實情況來看，巴基斯坦政府的主流化改革沒有取得預期效果，部落邊疆安全形勢仍不容樂觀，甚至影響到了整個開普省，根據巴基斯坦沖突與安全研究所（PICSS）發布的報告。2024年巴基斯坦全國共發生武裝襲擊事件908起，導致1158人死亡，1303人受傷，而開普省是受恐怖主義襲擊影響最大的省份，全年共發生恐襲事件567起，造成706人死亡，681人受傷，其中發生在部落邊疆的就達到了259起，造成375人死亡，437人受傷。

對中國而言，開普省是中巴經濟走廊的關鍵區域，在走廊建設向農業、產業園區、社會民生等領域拓展的背景下，以經濟特區為載體的產業合作將成為重點，私營部門投資與合資企業建設將受到鼓勵，這就意味著參與走廊建設的中資企業、中方人員會更多，開普省的安全與穩定對中巴經濟走廊建設和中國海外利益維護與拓展至關重要。因此，對開普省安全形勢有重要影響的部落邊疆主流化改革值得高度關注。

一、部落邊疆制度危機的成因

根據間斷平衡理論，制度危機通常源于認知危機，而認知危機一般由巨大的外部環境變化及相關領域的內部積累性影響造成，引發環境巨變的原因有很多，戰爭便是其中之一，對21世紀以來的部落邊疆制度而言，改變其實施環境的最主要原因是美國發起的阿富汗戰爭。

（一）

美國施壓下巴基斯坦政府對部落邊疆事務的介入

“9·11”事件后不久，美國發動了阿富汗戰爭，迅速推翻了阿富汗塔利班（以下簡稱阿塔）政權，迫使大批阿塔成員、“基地”組織武裝分子及來自中亞國家的追隨者逃往部落邊疆。由于該地區的主體族群與阿塔主要成員有相同的群體身份認知和歷史文化背景，當地一些武裝團體與阿塔和“基地”組織關系密切且擁有相似的意識形態，加之當地部落長期處于半自治狀態，所以阿塔和“基地”組織殘余勢力在部落邊疆得到了庇護。而且，外國部隊持續駐扎阿富汗令部落邊疆平民和本土武裝團體不滿，他們認為非穆斯林軍隊占領一個伊斯蘭國家從根本上來說是非正義的，穆斯林必須發起暴力抵抗。“基地”組織利用了這一點，在當地投入大量資金，宣揚穆斯林群體觀念和極端主義意識形態，招募并培訓普什圖部落平民，努力發展人脈關系、培植勢力，很快就融入了當地社會，與此同時，阿塔也在部落邊疆招募人員、重建組織并越境襲擊駐阿美軍，于是，美國對巴基斯坦施壓，要求其打擊盤踞在部落邊疆的外籍武裝分子，巴基斯坦被迫采取行動并就此正式卷入阿富汗戰爭。

2002年6月，巴基斯坦政府正式發起了代號為“正義”（Al-Mizan）的軍事行動，對部落邊疆的武裝分子特別是外籍武裝分子實施打擊。該行動持續至2006年，然而，長期軍事行動徹底打破了政府不干涉部落邊疆事務的慣例，損害了政府與當地部落間的默契與信任，引發了部落民眾的強烈抵制。瓦濟爾（Wazir）部落和馬哈蘇德（Mehsud）部落甚至發動了武裝叛亂。2003年年初，南瓦濟里斯坦出現了由當地部落武裝組成的松散聯盟，聯盟團體名義上由內克·穆罕默德（Nek Mohammed）領導，皆自稱“巴基斯坦塔利班”（Pakistan Taliban），因而也被視為親阿塔團體。它們與“基地”組織和阿塔建立起了聯系，不僅對駐阿美軍發動了游擊戰，而且打擊了部署在部落邊疆及周邊地區的巴基斯坦安全部隊。內克·穆罕默德死后，阿卜杜拉·馬哈蘇德（Abdullah Mehsud）和貝圖拉·馬哈蘇德（Baitullah Mehsud）先后扛起反叛“大旗”，公然違背政府命令，接納、庇護外籍武裝分子并發動數次襲擊，例如在薩爾瓦克伊（Sarwakai）、曼托伊（Mantoi）和沙卡伊（Shakai）襲擊巴基斯坦軍隊，導致多名巴軍戰士死亡。

阿塔于2005年重新在阿富汗靠近巴基斯坦的部分邊境地區建立起了統治，部落邊疆也在親阿塔團體的支持下逐步脫離了巴基斯坦政府的掌控。當年5月，貝圖拉·馬哈蘇德在控制區建立起所謂的“政府”，指派親阿塔團體的武裝分子充當警察、維持治安。2007年12月，約40個親阿塔團體正式結盟，組成了“巴基斯坦塔利班運動”（Tehrik-e-Taliban Pakistan，以下簡稱巴塔)。巴塔的初代領導集體是一個由40人組成的“舒拉”（Shura），成員來自部落邊疆及其周邊地區。代表南瓦濟里斯坦地區馬哈蘇德部落的貝圖拉·馬哈蘇德成為名義上的最高指揮官，代表北瓦濟里斯坦地區烏特曼扎伊·瓦濟爾（Utmanzai Wazir）部落的哈菲茲·古爾·巴哈杜爾（Hafiz Gul Bahadur）擔任他的副手。

成立之初，巴塔就展現出了明確的地方性政治目標和統治意愿。對外，巴塔積極與“基地”組織合作，支持“基地”組織開展“全球圣戰事業”，從而獲取了大筆資金，用于招募新成員、維持運轉和組織行動。對內，巴塔在搜集情報、識別并殺害政府線人、籌措資金、成立法院、組建警察隊伍等方面進行了謀劃，之后又陸續確立了戰略目標、運行制度、領導人排序、晉升政策、領導人選舉制度、法規法紀、媒體策略等。巴塔將執行伊斯蘭教法、對抗駐阿美軍和打擊巴基斯坦安全部隊作為主要目標，同時還要求巴基斯坦政府停止在斯瓦特（Swat）和北瓦濟里斯坦的軍事行動，撤銷設在部落邊疆的全部軍事檢查點。巴塔自稱是阿塔在巴基斯坦的分支，名義上效忠穆罕默德·奧馬爾（Mohammed Omar），接受阿塔領導，利用部落邊疆民眾對阿塔的同情與支持招募人員，快速提升實力。行動上，它將武裝叛亂與恐怖襲擊結合，在部落邊疆及周邊地區攻城略地、建立統治，在核心地區則側重于制造恐怖氣氛，動搖軍心、民心。勢力最大時，巴塔在部落邊疆的7個部落轄區和周邊的斯瓦特、迪爾（Dir）、班努（Bannu）、拉基·馬爾瓦特、坦克、德拉·伊斯梅爾·汗、白沙瓦、馬爾丹（Mardan）、查薩達（Charsadda）和科哈特等縣建立了據點。

巴阿邊境地區安全形勢急劇惡化，嚴重威脅駐阿美軍后勤補給線，于是，美國政府在2009年3月正式公布了“阿富汗—巴基斯坦戰略”（Afghanistan-Pakistan Strategy），將反恐重心轉移至包括部落邊疆在內的巴阿邊境地區，美國的戰略調整增加了巴基斯坦的反恐壓力。因此，巴基斯坦政府加強了在部落邊疆的軍事行動，除增加人員和武器配置、延長行動時間、擴大覆蓋范圍外，還提升了行動間的關聯性。例如2012年，巴基斯坦安全部隊連續在南、北瓦濟里斯坦、奧拉克扎伊、開伯爾和庫拉姆等部落轄區清剿了叛亂武裝并切斷了其重要補給線，穆斯林聯盟（謝里夫派）執政后，一方面加強了對部落邊疆叛亂組織的打擊力度，另一方面將加速當地改革進程列入《“國家行動計劃”（National Action Plan）》這一戰略性文件，將反恐、反叛亂與改善社會治理相結合并上升為官方意志和基本國策。

（二）

部落邊疆文化網絡質變對當地制度根基的破壞

相較于外部因素，內部積累性影響更容易誘發制度危機，因為若缺乏內部積累性影響，相關領域的參與人為應對外部沖擊，可能只需在邊際上更新其主觀博弈模型，而無需改變行動決策規則。而若內部積累性影響達到一定程度，可能引發內部危機時，超過臨界規模的社會群體的認知危機就會出現，進而引發制度危機與變遷。

對部落邊疆制度而言，導致其變遷的認知危機是由當地文化網絡的積累性變化引起的。“權力的文化網絡”（Cultural Nexus of Power)這一概念由印裔美籍學者杜贊奇（Prasenjit Duara）提出，用于概括基層社會中承接國家權力的各種組織體系和塑造權力運作的規范，根據杜贊奇的解釋，文化網絡由鄉村社會中多種組織體系以及塑造權力運作的各種規范構成，是權威存在和施展的基礎，也是鄉村社會和鄉村政治的參照坐標和活動范圍，任何追求公共目標的個人和集團都必須在這一網絡中活動，文化網絡中的各種組織體系以不同方式承接國家權力。在維護自身利益的前提下貫徹國家意志，確保了基層社會在沒有國家干預的情況下有序運轉；另一方面，文化網絡也可能對抗國家權力，成為國家在一定地域范圍內的競爭者。在部落邊疆，傳統的文化網絡主要是指馬利克和部落長老，他們充當了政府和當地平民間的中介者，在國家權力和民間社會之間扮演了“雙重經紀人”的角色，既充當國家權力進入并動員民間社會的經紀人，又充當民間社會維護利益的經紀人，并在這一過程中謀求自身利益最大化。值得一提的是，“支爾格”(Jirga)作為一種制度規范和機構，也在部落邊疆文化網絡的范疇內。

部落邊疆的文化網絡得到了巴基斯坦政府的認可和支持，長期以來保持穩定，然而這種局面被當地的親阿塔團體打破。事實上，早在阿塔首度建政后不久，部落邊疆就出現了多個親阿塔團體，相較于馬利克和部落長老，其軍事實力更強且謀求效仿阿塔建立“部落酋長國”，在當地的影響力迅速提升，馬利克和部落長老的權威則持續下降。阿富汗戰爭爆發后，部落邊疆的親阿塔團體獲得了更多民意支持，巴基斯坦政府的綏靖政策客觀上為他們在當地掌控實權提供了幫助，以至于部落邊疆的基本制度遭受了全面、嚴峻的挑戰。

一些部落平民之所以選擇支持親阿塔團體，既是基于宗教情感和族群聯系，又是出于現實利益考慮。長期以來，部落邊疆的政府管理部門充當了恩庇侍從體系的支點，大權獨攬的政治代理人將轄區當作私人領地，依據部落精英的權勢大小和與自己關系的遠近親疏決定資源分配，這不僅導致了腐敗，而且破壞了官方形象，削弱了政府權威。而馬利克依靠官方給予的財富壟斷了“同儕之首”地位，獲得了世襲性權力，由此建立起等級制度并變得腐敗、低效。例如，普通人要向馬利克行賄或為其提供數月的無償勞動，才能換取他們寫給政府管理部門的介紹信，以滿足自身需要或解決實際問題。即便如此，普通人的訴求也很可能因政治代理人及其下屬的官僚作風而遭到忽略，此外，《邊境犯罪條例》等法律規章剝奪了部落平民上訴、獲得司法代理、提供證據等多項權利，而執法者大多通過世襲或政治關聯獲得職務，對普通人態度冷漠，行動效率低下。簡而言之，政治代理人的獨裁和腐敗導致基層權力集中在少數掌握財富的部落精英手中，由此形成了一個等級森嚴的社會，大多數平民難以接觸政治庇護網絡，且常遭受不公正司法侵害，這嚴重背離普什圖部落傳統文化中的平等精神。

與之形成鮮明對比的是，親阿塔團體削弱了政治代理人的權力，挑戰《邊境犯罪條例》的權威，其建立的宗教法庭依據伊斯蘭教法快審、快判，執法人員憑借武力即時執行，在伸張正義的同時往往能解決部落間、宗族間久拖不決的糾紛。盡管親阿塔團體對伊斯蘭教法的嚴苛解釋與嚴格執行未得到廣泛認可，但對不法分子的迅速審判和嚴厲制裁卻贏得了一些部落平民的支持。此外，部落邊疆長期處于經濟落后狀態，而國家對該地區的關注主要在軍事和安全領域，很大程度上忽略了社會民生，導致當地基礎設施薄弱，平民普遍缺乏教育機會和就業技能。例如，2010年，部落邊疆只有43%的居民能獲得干凈的飲用水，每2179人共享一個醫院床位，每7670人共享一名醫生，識字率僅為17.42%，遠低于全國平均水平的43.92%，生活水平低下且難有發展機會的困境進一步加劇了部落平民對現實的不滿，親阿塔團體利用了這種負面情緒，承諾推行土地改革，即從部落精英手中收回土地并分配給改革參與者，借此拉攏人心，同時以高薪為條件，直接在部落平民中招募人員。因此，可以說部落平民在政治和經濟上的邊緣化使其傾向于訴諸武力以維護自身權益，而加入親阿塔團體成為他們的現實選擇。

隨著親阿塔團體聯合組成巴塔，部落邊疆的文化網絡開始由量變走向質變。巴塔有明確的地方性政治目標和強烈的統治意愿，為此實施了“四點戰略”：第一，打擊罪犯并征稅；第二，謀殺或驅逐有影響力的部落精英；第三，建立平行司法系統作為沖突解決機構；第四，指派信任的人組建行政機構，宣示“主權”。其中，第二、三點戰略在巴塔建立區域性統治的過程中發揮了關鍵作用。

謀殺或驅逐有影響力的部落精英，是巴塔有計劃、有組織地破壞部落邊疆制度的主要表現。2008年1月至2009年6月，巴塔針對政治代理人、親政府的馬利克和部落長老發動了57次襲擊;至2008年年底，超過400名馬利克或部落長老因被懷疑是“政府的合作者”而遭到殺害。馬利克通常出身于富有的地主家庭，擁有世襲頭銜，掌握大量資源和相應分配權，既是部落平民依附的對象，也是國家與部落間的紐帶。然而，巴塔以維護宗教之名大肆殺害親政府的馬利克，消滅了可能組織力量對抗自己統治的潛在競爭者，切斷了巴基斯坦政府與部落平民之間的脆弱聯系，使國家對部落的間接管理名存實亡。此外，巴塔還詬病馬利克制度的不平等性，特別是在資源分配方面存在的問題，這進一步削弱了政府權威。

與馬利克相比，部落長老所掌握的物質財富較少，但他們是支爾格中的社區代表，擁有基層民意基礎，聯結了所代表的社區和政府管理部門，巴塔將其作為襲擊目標能給自身帶來兩個好處：其一，制造了權力真空，使部落邊疆缺乏親政府、經驗豐富且深受民眾信任的地區領導者，巴塔指揮官則在叛亂初期迅速填補真空，從而使巴塔“政權”在當地站穩腳跟；其二，對該地區民眾的心理產生了沖擊，使民眾相信依賴政府并無益處，這有助于巴塔平息異議和挑戰支爾格權威。

支爾格是普什圖部落社會的沖突解決制度和機構，主要由部落長老組成，具備根深蒂固的社會合法性，其裁決具備強制力，是部落社會結構的核心，因而也成為巴塔所針對的主要目標之一。僅2008年，支爾格就遭受了16次襲擊，2008年10月10日，一名巴塔武裝分子襲擊了奧拉克扎伊地區的阿里·凱勒（Ali Khel）部落舉行的“反巴塔”支爾格，導致85人死亡、200人受傷，2010年12月6日，兩名巴塔武裝分子對莫赫曼德地區阿里扎伊（Alizai）和薩菲（Safi）部落聯合舉行的和平支爾格發動了自殺式襲擊，造成包括12名政府官員在內的45人死亡、70人受傷，頻繁的襲擊對支爾格造成了雙重影響：其一，導致了支爾格特別是大型支爾格的匱乏。懾于襲擊的破壞性，支爾格只得私下舉行，參加人數大幅減少，會議的代表性與合法性明顯受損。其二，襲擊使部落平民對支爾格和部落傳統規范產生了不信任感，他們開始質疑支爾格作為沖突解決機構的效能，因為無法自保的支爾格不可能伸張正義，受害者只得求助于其他機構，巴塔的舒拉順理成章地成為其主要選擇。

在巴塔控制區，支爾格幾乎完全被舒拉取代，舒拉的功能與支爾格有相似之處，二者的區別主要在于程序和意識形態，舒拉在構成上并不具備廣泛代表性，其成員由巴塔的軍事指揮官挑選，目的是維護對伊斯蘭教法的嚴苛解釋，在支爾格權威受損且部落邊疆缺乏其他替代性沖突解決機構的情況下，舒拉為當地部落社會提供了伸張正義、維護公平的法庭。例如，巴塔在巴焦爾設立的沙里亞法庭僅2008年8月就登記受理了1400余起案件，裁決了其中的1000起。對平民而言，任何形式的正義都比沒有要好。

巴塔以武力打擊馬利克、部落長老和支爾格的策略徹底顛覆了部落邊疆的傳統文化網絡。在巴塔的威懾下，許多馬利克被迫逃往白沙瓦或伊斯蘭堡，為巴塔提供并鞏固政治合法性的毛拉順勢成為當地主要的權力經紀人，非政府組織“社區評價與激勵計劃”(Community Appraisal and Motivation Programme)在部落邊疆進行的問卷調查結果顯示，2008年和2009年，分別有35.2%和37.2%的人認為與民眾交流最多的領導人是毛拉，而同期認為是政治代理人的分別有28.3%和0，認為是部落精英（包括馬利克和部落長老）的分別有15.2%和0；另外，兩年中分別有47.8%和34.8%的人選擇毛拉作為自己最信任的領導人，而同期選擇政治代理人的分別有13.9%和8%，選擇部落精英的分別有1%和1.5%。

概言之，部落邊疆的基本制度是靠馬利克 、部落長老和支爾格等要素構成的文化網絡維系的。以巴塔為代表的極端組織在掌握大量資源的情況下，打壓馬利克和部落長老，挑戰支爾格權威，基本顛覆了傳統文化網絡，引發了部落邊疆民眾對原有制度的強烈質疑，造成了制度危機，但同時也為巴基斯坦政府推行主流化改革提供了契機。

二、制度危機階段部落邊疆主流化改革的進程

制度變遷通常要經歷制度危機和進化穩定這兩個階段。在相對短暫而混亂的制度危機階段，各種變異性決策以一定規模進行試驗，促使制度發生周期性的間斷變化。依據這一理論，部落邊疆的制度危機階段始于2001年10月阿富汗戰爭爆發，終于2018年5月部落邊疆并入開普省。在此期間，雖然當地改革以主流化為基本導向，但在主流化的實現路徑上存在多種意見，例如在該地區的地位問題上就存在并入開普省、獨立建省和成為特區等三個選項，且不同政黨或政治人物在執政期間從不同方面進行了改革嘗試，如通過選舉組建地方政府、允許政黨在當地活動、修改《邊境犯罪條例》等，導致改革之路曲折復雜。然而，正是在這一過程中，巴基斯坦主要政黨達成了共識，促使該地區在憲法層面并入了開普省，實現了制度變遷的階段性轉化。

（一）

穆沙拉夫執政期間的主流化改革

佩爾韋茲·穆沙拉夫（Pervez Musharraf）執政期間，巴基斯坦政府一方面要表現出對美國“反恐事業”的全力支持，另一方面也要考慮國內社會輿論，照顧民眾的宗教感情，安撫民眾的憤怒情緒，與此同時還擔心美國及其盟友撤離阿富汗后印度會迅速介入并與非普什圖人主導的阿富汗政府聯合起來共同反巴，故而在部落邊疆確立了三大目標:第一，使該地區不適合極端分子生存并加強法治；第二，改善當地的安全環境；第三，改善當地的社會經濟條件。為此，巴基斯坦穆沙拉夫政府依靠武力介入部落邊疆，重點打擊危害地區安全的外籍武裝分子，與此同時發起行政改革，主旨是權力下放，為法治建設和經濟發展奠基鋪路。

2002年1月，穆沙拉夫總統宣布將《地方政府條例》拓展至部落邊疆，要求各部落轄區成立經選舉產生的地方自治委員會，由此開啟了在當地建立地方政府的進程，同年7月，穆沙拉夫總統頒布了《聯邦直轄部落區地方政府選舉令，2002》(FATA Local Government Elections Order，2002)，授權國家的首席選舉專員在該地區組織地方政府選舉。同年10月，他又頒布了《聯邦直轄部落區地方政府條例，2002》(FATA Local Government Regulation，2002)，授權部落邊疆按層級設置議會并為婦女和少數群體提供了保留席位，然而，西北邊境省省長伊夫提哈爾·侯賽因·沙阿（Iftikhar Hussain Shah）及繼任者哈利勒·烏爾·拉合曼（Khalil ur Rahman）使用自由裁量權，對該條例的實施設置障礙，導致結果偏離了初衷，前者在沒有法律支持的情況下發布了在部落轄區一級通過提名組建議會的行政命令，后者則明確表示議會只是咨詢機構，沒有行政權，且計劃成立和平委員會以鞏固馬利克制度并維護傳統治理體系。

2004年，莫赫曼德、庫拉姆和開伯爾等部分部落轄區成立了議會，按計劃，議會中70%的議員由部落提名，其余的30%由政治代理人提名，但在提名過程中各部落只舉行了有資格限制的選舉，投票人皆為馬利克或部落長老，他們代表地方權勢集團的利益，難以取信于部落平民，巴基斯坦的主要政黨和部落邊疆的一些民間社團明確反對通過提名設立議會，主張通過普選組建地方政府。而由馬利克和部落長老組成的支爾格則表態支持這種方式，這一方面說明主要政黨和部落平民與部落傳統精英間存在權力斗爭，另一方面體現出了部落邊疆行政改革的困難程度。

在權力下放計劃推進受阻、地方政府偏離初衷的情況下，巴基斯坦政府開啟了又一次改革嘗試，2006年4月，穆沙拉夫總統下令成立了一個特別委員會，其任務是為全面改革部落邊疆的行政體制提供建議并對該地區的發展進行規劃，經過一段時間的調研，特別委員會向政府提交了《（聯邦直轄部落區）行政部門強化與合理化報告》[Strengthing and Rationalisation of (FATA) Administration]，該報告全面分析了該地區形勢并提出以下建議：強化部落邊疆秘書處以加快發展速度，成立專門負責該地區開發的部門，明確聯邦政府、省政府和該地區秘書處間的權責關系，保護并恢復部落的制度、傳統和習俗，依靠其處理法律和秩序問題，建立一個高級別委員會，在充分協商的情況下決定地區未來，而不是依靠漸進式改革。在此之前，應鞏固延續了幾個世紀的、傳統的部落治理制度，該委員會原則上同意實施部落邊疆主流化改革，認為其并入西北邊境省是最佳選擇，建議在阿富汗戰爭結束后付諸實踐。

依據該報告，巴基斯坦政府對部落邊疆的上級行政部門進行了改革。首先，明確了土邦與邊疆地區部（Ministry of States and Frontier Regions）對該地區的責任，即在聯邦層面負責當地總體事務，為當地提供資金和各類資源支持，并向部落邊疆秘書處撥款。其次，增加了秘書處的權力和可支配資金。最后，重組了部落邊疆發展公司并將其改組為以公私合作模式運行的發展局（Development Authority），負責制造業、采礦業和水利等領域的建設與開發以及對當地人的技能培訓。特別值得一提的是部落邊疆秘書處職能的強化，該機構成立于2002年，最初僅負責促進和監督提升項目（uplift projects）的實施。改革后，增設首席秘書（Additional Chief Secretary）為秘書處的行政領導，在統攬部門全局的同時，通過西北邊境省首席秘書向該省省長報告，增設首席秘書之下的四名秘書，分別統領財務、規劃、法律與秩序、行政與協調等四個科。秘書處還下設十幾個附屬主管部門，協助增設首席秘書工作，強化后的秘書處具備了規劃、實施和監督該地區所有發展活動的職能，其權力和獨立性均大幅增加，地位類似于西北邊境省政府。

總體來說，在穆沙拉夫執政期間，巴基斯坦政府意欲通過將地方政府體制引入部落邊疆來逐步實現權力從少數精英向基層民眾的轉移，然而，在既得利益集團的阻撓下，權力下放偏離了應有之義，于是，政府另辟蹊徑，通過組建、調整省級機構強化國家對部落邊疆的整體掌控并限制了政治代理人的權力。

（二）

人民黨執政期間的主流化改革

2008年3月，巴基斯坦人民黨（PPP，以下簡稱人民黨）上臺執政，隨即推動部落邊疆主流化改革，內閣成立了由聯邦法律與司法部部長法魯克·納伊克（Farooq Naek）領導的委員會，專門負責審議有關《邊境犯罪條例》的修訂意見。總統扎爾達里（Asif Ali Zardari）指示沙希德·布托基金會（Shaheed Bhutto Foundation）廣泛征詢當地各部落、各階層代表的意見，并提出有關該地區改革的建議。

2009年1月，布托基金會向扎爾達里總統提交了有關部落邊疆主流化改革的報告，從重新界定部落邊疆、民主化和發展等三個角度提出了建議，具體內容包括：將該地區漸進地并入西北邊境省，但要保留當地人的獨特認同和豐富習俗。從根本上對《邊境犯罪條例》進行改革，確保當地人享有憲法規定的基本權利，合理分配行政權和司法權，允許當地人選擇習慣法、伊斯蘭教法或國家法律來解決糾紛，將習慣法作為訴訟的主體依據，但要對其進行修改，使其不違背既定司法規范和公民基本權利。改革支爾格，使之符合憲法規范。支爾格成員應得到相關各方認可，以增加其代表性。白沙瓦高等法院為部落邊疆設立特殊法官席，接受不服判決者的上訴。廢除現行政治代理人制度，代理人只負責行政事務。建立代議制治理結構，保障成人選舉權并使行政機構向議會負責。將《政黨法令》（Political Parties Act）的適用范圍拓展至部落邊疆，允許政黨在該地區各個層面活動、運作。優先考慮對社會領域的投資，提供多樣化教育以使學生具備就業技能，加速建立地處中心區域的就業機遇區，采取激勵措施促進礦產和其他自然資源開發，引入社會保護和社會安全措施，等等。

該報告提出的多條建議被人民黨政府采納，2009年8月，人民黨政府公布了部落邊疆改革計劃，內容包括引入《政黨法令》、限制政治代理人的權力、賦予被告上訴和被保釋的權利等。2010年4月，扎爾達里總統簽署了“憲法第18修正案”，正式將西北邊境省更名為“開伯爾—普赫圖赫瓦省”(Khyber Pakhtunkhwa)，“普赫圖赫瓦”的意思為“普什圖人之地”，而“開伯爾”則代表開伯爾山口，這一名稱體現了地理特征與族群屬性的結合，表明政府摒棄了將普什圖人聚居地視作地理屏障的觀念，為部落邊疆并入該省做了鋪墊，2011年8月12日，扎爾達里總統簽署法案，將《政黨法令》引入部落邊疆，同時頒布了新的《邊境犯罪條例》。

隨著《政黨法令》的適用范圍拓展至部落邊疆，當地長期以來的競選限制被放寬，政黨得以開展活動，而部落平民則獲得了像其他地區的巴基斯坦人一樣參與政黨政治的機會，盡管當地的立法權依然掌握在總統手中，但來自當地且有政黨背景的議員可利用組織平臺影響立法，他們熟知當地社情、民情，有意愿、有能力動員群眾解決社會經濟問題并促進繁榮，政黨在動員民眾方面的作用可以從2013年的國民議會選舉中得到印證。在此次選舉中，幾乎每個政黨都派出了候選人在部落邊疆參選，在該地區登記的選民達到了173.8313萬人，包括59.6079萬名婦女，兩項數據均為歷史最高。

相較于引入《政黨法令》，頒布新的《邊境犯罪條例》意義更加重大，因為原版法律在功能上超出了司法范疇，更像一套綜合管理制度，英印政府于1901年4月24日頒布了《邊境犯罪條例》并將其作為一種行政和司法制度在西北邊疆推廣，目的是維護英國在當地的利益。巴基斯坦獨立后，隨著憲政發展，該條例的適用范圍逐步縮小，1973年后部落邊疆成為巴基斯坦唯一適用該條例的地區，巴基斯坦歷屆政府皆以此條例為基礎管理該地區，盡管對部分條款進行了一些修訂，但受限于冷戰背景下的國際局勢和巴基斯坦國內形勢，始終未對其進行大幅修改，因而沒有動搖其根本。

人民黨政府上臺后不久就啟動了《邊境犯罪條例》的修改工作，主要針對其中一些不人道、不合理的條款進行了修訂或刪除。例如:限定了拘留、移交案件和調查取證的時間，取消了整個部落為一名或少數幾名成員的不法行為負責任的規定，免除了16歲以下兒童和65歲以上老人的集體責任，盡管如此，部落平民仍普遍要求進一步修改，部分人員甚至希望徹底將其廢除，于是，人民黨政府頒布了新修訂的《邊境犯罪條例》，即《邊境犯罪（修訂）條例，2011》(Frontier Crimes(Amendment)Regulation，2011)，除了保障人權外，新條例主要在以下方面做出了改變：提升部落邊疆法庭的獨立性和權威，構建以其為首的部落邊疆司法等級制度，將部落長老委員會和大支爾格的意見、建議納入刑事判決的參考范圍，提升部落代表的地位，接受部落習俗和傳統作為民事判決依據，引入《巴基斯坦刑法》的概念和思想，為地區治理和案件審判提供了依據，還在附表二列出了適用范圍拓展至部落邊疆的其他巴基斯坦法律，限制政治代理人的權力。

簡而言之，人民黨政府做出的改革努力顛覆了“部落邊疆特殊地位不可改變”的傳統觀念，使當地民眾看到了社會進步和民生改善的希望，受到了他們的歡迎。隨著部落邊疆民眾獲取信息的渠道不斷拓展，其公民身份意識和權利維護意識愈發強烈，對現行治理體系的不滿也與日俱增，故而迫切希望看到包括政治、行政和法律等方面的全面改革。

（三）

穆斯林聯盟（謝里夫派）執政期間的主流化改革

2013年5月，穆斯林聯盟（謝里夫派）在國民議會選舉中獲勝。納瓦茲·謝里夫（Nawaz Sharif）出任總理，當時，巴塔及其分支以北瓦濟里斯坦、開伯爾等部落轄區為基地，在巴基斯坦全境范圍內發動恐怖襲擊，嚴重影響國家的經濟發展和人民的正常生活，2014年12月16日，一伙巴塔武裝分子襲擊了位于白沙瓦的陸軍公立學校，導致141人死亡，133人受傷。襲擊發生后不到一周，政府便召開了全體政黨會議，與會政黨一致同意鏟除國內的恐怖主義和極端主義，并通過了《國家行動計劃》，該計劃是巴基斯坦首個旨在從多方面打擊恐怖主義和極端主義的綜合計劃，涉及立法、司法、行政、經濟、軍事、社會生活等方面，包含20個要點，加速部落邊疆主流化改革是其中之一。

為了落實該計劃，部落邊疆秘書處于2015年3月牽頭實施了“聯邦直轄部落區可持續回歸與復原戰略”(FATA Sustainable Return and Rehabilitation Strategy)，目的是確保所有來自該地區的難民安全返鄉并定居，按照計劃，難民返鄉工作分四個階段進行。在2016年12月31日前完成，每個返鄉家庭可一次性獲得1萬盧比的交通補助和2.5萬盧比的生活津貼，復原工作分五項進行，分別是修復實體基礎設施、加強法治、擴大政府服務、恢復并鞏固經濟以及加強社會凝聚力與和平建設，總預算1.2億美元，每項預算依次是6000萬、1500萬、800萬、2700萬和1000萬美元，秘書處還在2015年9月就部落邊疆的政治、司法、反激進化和促進社會團結等方面提出了改革建議。例如：為該地區制定獲得授權的地方政府條例并在兩年內舉行選舉，修訂、改進《邊境犯罪條例》，推動當地法院提高工作效率，更強調人權，設立監察專員辦事處，研制合適的監督、評估工具和系統，通過建立稅區和村一級的地方治理機構賦予部落平民權利，通過城市化和商機創造促進社會轉型。

部落邊疆秘書處在改善當地社會治理方面的努力得到了巴基斯坦政府的支持，2015-16財年，聯邦政府撥款500億盧比用于支持聯邦直轄部落區難民返鄉及住房修復，2015年11月，納瓦茲·謝里夫總理主持組建了部落邊疆改革委員會，授權其就該地區的主流化改革提出具體辦法。2016年8月，該委員會在提交的報告中建議將部落邊疆并入開普省，并為之設置五年的過渡期，通過漸進式改革盡可能減輕“省（開普省）區（新并入地區）一體化”產生的負面影響，具體措施包括:公共部門負責修復、重建基礎設施，包括通信系統、輸電線路、給水系統、教育和醫療衛生設施等，成立由開普省省長領導的、由高級別專家和官員組成的特別委員會，為部落邊疆制定“十年綜合發展計劃”。在2017年年底前舉行基于政黨的地方政府選舉，廢除《邊境犯罪條例》并頒布《部落區習慣法令》(Tribal Areas Rewaj Act)，新法令中應刪除有關集體責任、替代責任的規定，巴基斯坦最高法院和白沙瓦高等法院的管轄權拓展至部落邊疆，改組征兵部隊（Levies），為其提供標準制服和基本培訓，使其履行警察職能，增加兩萬個征兵職位，向征兵部隊提供專門設備，特別是武器、彈藥和監視設備，重建已損毀的哨所，加強對巴阿邊境的監視與管理，加強邊境兵團的能力建設，可增設邊境兵團聯隊。

部落邊疆改革委員會的工作為巴基斯坦政府推行主流化改革奠定了基礎，經過幾個月的考慮和討論，內閣于2017年3月批準了將部落邊疆并入開普省的一系列措施和一項為期十年的改革方案，即“部落十年戰略”(Tribal Decade Strategy)，其大部分內容源自改革委員會的建議，例如：為部落邊疆并入開普省設置五年的過渡期，其間恢復返鄉難民的生活水平，重建基礎設施、住宅和商業設施，啟動社會經濟發展重大計劃；將國家最高法院和白沙瓦高等法院的管轄權拓展至部落邊疆；引入地方政府制度，建立經選舉產生的地方政府；增加當地青年接受教育和就業的機會；加強執法機構的能力建設，使其能夠履行維護治安的職能；通過憲法修正案，從而以新法取代《邊境犯罪條例》等。

在穆斯林聯盟（謝里夫派）的主導下，部落邊疆主流化改革終于迎來了里程碑式的進展。2018年5月31日，部落邊疆正式并入開普省，實現了憲法意義上的省區一體化。雖然穆斯林聯盟（謝里夫派）在接下來的國民議會選舉中失利，但正義運動黨上臺后也繼續推進省區一體化的改革。

三、進化穩定階段部落邊疆主流化改革的進展與挑戰

“國家行動計劃”頒布后，巴基斯坦主要政黨在省區一體化上逐步達成了共識，促使其成為部落邊疆主流化改革的主導策略。盡管當時仍存在其他改革意見，且在巴塔的影響下部落邊疆的制度危機尚未消失，但當地制度的變化與調整已然趨于平緩，而部落邊疆并入開普省標志著總體制度正式進入進化穩定階段，主流化改革在這一階段主要表現為省區一體化的具體落實。然而，要完成制度轉型還需新的主觀博弈模型達到認知平衡，因此不僅領導層的一系列決策應產生令人滿意的效果，而且主要參與方須感受到指導其學習的思想和規范與相關領域的內在狀態一致。根據這一理論，部落邊疆要真正實現主流化，還須當地民眾認可國家現行制度，這一方面需要巴基斯坦政府適當調整現行制度，使之盡可能契合部落傳統制度文化，另一方面也需要部落平民通過學習、交流改變固有觀念，認識到二者的一致性。就部落邊疆實際情況而言，上述兩個條件均未滿足，以至于改革之路仍面臨挑戰。

（一）

改革進展

2018年8月，正義運動黨組建了聯邦政府，并在開普省和旁遮普省建立了地方政府，伊姆蘭·汗（Imran Khan）出任國家總理，馬哈茂德·汗（Mahmood Khan）和烏斯曼·布茲達爾（Usman Buzdar）分別就任開普省和旁遮普省首席部長，正義運動黨執政期間，巴基斯坦政府聚焦部落邊疆社會經濟發展以及與開普省的多領域融合。

在社會經濟領域，開普省政府于2019年1月31日批準向部落邊疆撥付總計240億盧比的年度發展專款，同時決定加快部落邊疆發展項目實施，重點是在該地區的26個稅區建設市政基本設施，同時還啟動了一項就業培訓計劃，承諾至少為2000名當地青年提供職業技術培訓。同年4月中旬，聯邦政府召開部落邊疆改革審查會議，會上伊姆蘭·汗總理宣布將優先建設和發展該地區，與會官員介紹了與該地區有關的“年度發展計劃”（Annual Development Programme）項目以及未來十年的其他發展項目，宣稱2018 ~2019年部落邊疆的規劃項目有1186項，其中在建項目726項，待建項目460項，內容涵蓋衛生、通信、教育、基礎設施、電力、農業等領域，隨后，伊姆蘭。汗總理在參加部落長老集會時公布了未來十年每年將為部落邊疆發展提供1000億盧比的一攬子計劃，并宣布向該地區民眾發放“醫療公平卡”（Sehat Insaf Card）以幫助其享受免費醫療服務，他還強調為全國各地提供公平競爭的環境以實現進步和繁榮。

在政治領域，巴基斯坦政府通過增設議席和組織選舉，一方面提升了部落邊疆在政壇的權重，強化了當地民眾的國家認同感，另一方面以普選取代對世襲的土著領導人進行官方認可和賦權，提升了其合法性與政府權威，重塑了部落社會的權力結構。并入開普省之初，部落邊疆在國民議會和省議會中的席位分別是6個和16個。2019年5月13日，巴基斯坦國民議會一致通過憲法第26修正案，將部落邊疆在國民議會和開普省議會中的席位分別增加至12個和24個，伊姆蘭·汗總理在會議上直言:“很高興與會各方達成共識，增加部落邊疆議席以促進其主流化，整個國家都支持當地人民融入主流并擁有發言權，”2019年7月20日，部落邊疆舉行了開普省議會議員的增補選舉，此舉被視為該地區主流化進程的重要環節。

在司法領域，巴基斯坦政府著手建立法院，完善司法系統，提高司法效率，同時加強了執法力量部署，包括在部落邊疆設立辦事處、警察局和哨所以及培訓警員等。2018年11月，開普省總警監薩拉赫丁·汗·馬哈蘇德(Salahuddin Khan Mehsud）宣布將在部落邊疆設立95個警察局、130個哨所和13條警戒線，并向該地區部署約4.5萬名警員，其中除了征兵部隊和部落警隊（Khasadar）所屬人員外，還將從當地直接招募約2.2萬名警員，省政府已要求當地民政部門提供征兵部隊和部落警隊相關人員的信息，以便其中合格者經過培訓和其他流程后加入開普省警隊。2019年4月，開普省警察廳宣布將其業務范圍拓展至部落邊疆，至2022年2月，超過兩萬名原征兵部隊和部落警隊成員完成了共計四輪的培訓任務，正式加入開普省警隊。

盡管2022年4月巴基斯坦國民議會通過不信任案罷免了總理伊姆蘭·汗，所有來自正義運動黨的國民議會議員隨后集體辭職，但該黨在開普省仍享有執政地位，并繼續推動部落邊疆的主流化改革。至2022年年底，開普省警察部門收編了約2.8萬名征兵部隊和部落警隊成員并將其部署在部落邊疆，醫療部門將17個醫療保健設施外包運營，耗資數十億盧比用于向該地區民眾提供醫療設備和急救藥品，教育部門向當地學生提供了約35億盧比的獎學金，并在當地招聘了約1萬名教師，修建了2485個操場，修復了1585間教室，建立了317所科學和信息技術實驗室，其他部門架設了11座橋梁和1050公里的11千伏高壓線，建設了48座微型水電站和7個輸電站，安裝了1000多臺變壓器和105條供電線。

總體來說，在正義運動黨的推動下，巴基斯坦政府通過一系列具體措施推動了部落邊疆的政治進步和社會經濟發展，提升了當地民眾的生活水平和國家認同，改善了地區安全形勢和國家與部落社會間的關系。2024年3月9日，耗時近半年、歷經兩次延期和無數波折的巴基斯坦大選正式結束，最終由穆斯林聯盟（謝里夫派）、人民黨和部分其他小黨結盟組建聯合政府，人民黨領袖扎爾達里出任總統，穆斯林聯盟（謝里夫派）主席夏巴茲·謝里夫（Shehbaz Sharif）出任總理，很大程度上穩定了正義運動黨下臺后混亂、動蕩的政局，也使一度被擱置的部落邊疆主流化改革迎來了新契機，2024年7月25日，夏巴茲·謝里夫總理在會見開普省議員代表團時表示，開普省的發展尤其是部落邊疆的發展將是聯合政府的首要任務之一，穆斯林聯盟（謝里夫派）一直致力于優先發展部落邊疆，未來將確保向其提供優質的醫療和教育設施。由此可見，堅持省區一體化，促進社會經濟發展，提高民眾生活水平，仍將是部落邊疆主流化改革的“主旋律”。

（二）

改革挑戰

部落邊疆主流化改革主要面臨兩方面挑戰:一是資金投入不足，建設項目進展緩慢，社會經濟水平難以提高，居民生活條件改善有限，且部分改革措施與當地社會文化傳統相悖，導致支持改革的民意基礎弱化；二是以巴塔為代表的極端組織妄圖在該地區建政，為此通過宣傳手段放大了改革陣痛期出現的各類問題，利用民眾的負面情緒大肆招募人員并頻繁發動襲擊，導致安全形勢惡化，妨礙改革措施落地。

1.民意基礎弱化

受經濟下行、債務攀升、外援減少、自然災害頻發、新冠疫情暴發等因素的影響，巴基斯坦近年來面臨財政赤字、外匯短缺、貨幣貶值等一系列困難，加之旁遮普省、信德省和俾路支省不愿分享“聯邦可分配資金”（Federal Divisible Pool）中各自的份額，導致巴基斯坦聯邦政府難以滿足部落邊疆發展項目和經常性支出的資金，無論是正義運動黨掌權還是多黨聯合執政，聯邦政府都沒能踐行每年向部落邊疆撥款1000億盧比的承諾，以至于“部落十年戰略”定下的一萬億盧比發展預算僅撥付了少部分。大量項目被迫遲滯，居民生活條件沒有實質性改善，以“開伯爾山口經濟走廊”（Khyber Pass Economic Corridor）項目為例，最初計劃于2017年啟動，但實際上2025年4月才開始招標。

聯邦政府長期踐諾不力嚴重削弱了部落邊疆民眾對國家的認同感和信任度。2023年3月，巴基斯坦人權委員會在部落邊疆實地調研后表示，當地民眾普遍感到沮喪，因為聯邦政府雖承諾為其提供基礎設施和基本權利保障，但踐諾速度太慢，民選代表缺乏資金支持，很多人抱怨自己沒有辦公場所，無法正常開展工作，導致地方政府難以發揮效力，另有來自多個渠道的指控稱，本應撥付給地方政府用于落實一體化和發展計劃的資金，或因高級別官員貪腐而遭抽成，或被轉移至其他地區。在2025年8月舉行的部落邊疆“加速實施計劃”（Accelerated Implementation Programme）聯合指導委員會第一次會議上，有開普省官員稱，聯邦政府承諾每年投資1000億盧比用于部落邊疆發展，但開普省在過去六年里僅收到1580億盧比，而非6000億盧比，部落邊疆在“國家財政委員會獎勵”（National Finance Commission Award）中的份額為4.8%，但這筆資金并未移交給開普省政府，而且聯邦政府也沒有向瓦濟里斯坦地區的流離失所者發放賠償金，以至于省政府不得不挪用其他資金以彌補缺口。

就目前巴基斯坦的經濟形勢和財政狀況而言，聯邦政府依然缺乏支持部落邊疆改革和發展的資金，省區一體化或將繼續流于形式，當地民眾所期望的國民待遇、平等地位和基本權利仍難以實現，由此產生的悲觀失望情緒很可能進一步蔓延，進而引發對改革的廣泛質疑。伊斯蘭堡政策研究所（IPRI）在部落邊疆組織的民意測驗結果顯示，64.2%的參與者反對該地區并入開普省，61%的參與者認為合并沒有帶來改革，57%的參與者認為并入開普省后當地治安、司法、政府管理和經濟等沒有任何改善，除了改革進展緩慢、績效不佳之外，政府在法律、司法和安全領域采取了一些有違普什圖部落制度文化的措施，這進一步加劇了部落平民對改革的不滿。

非政府組織“社區評價與激勵計劃”曾于2012~2017年在部落邊疆組織實施了一系列實地調研和民意測驗，結果顯示大多數當地人支持并入開普省，認為獲得平等待遇是其基本權利，但普遍排斥國家的具體制度和機構，不支持政府采用現代司法系統取代傳統支爾格。

普什圖部落的制度文化以“普什圖瓦里”（Pashtunwali）和伊斯蘭教法為核心，前者象征族群傳統對個體的要求，后者代表宗教信仰對信徒的約束，二者是觀念層面的合法性依據和行為層面的指導性原則，共同塑造了普什圖部落的基本生活方式和主導價值觀，并發揮著管理部落社會的作用。部落平民之所以支持或接受合并，是因為相信此舉可廢除《邊境犯罪條例》，改善部落邊疆的管理與司法機制，而非支持以國家法律和司法部門取代普什圖瓦里認可的制度和機構。此外，普什圖部落歷來重視自身獨立性，排斥外來勢力干涉，所以部落平民希望通過改革強化民選政府權威、鞏固傳統制度并提升本土安保力量，進而實現部落邊疆的“去安全化”或“非軍事化”。然而，在部落邊疆并入開普省后，全國通行的法律取代了《邊境犯罪條例》，開普省法院的職權范圍拓展至該地區，對當地傳統的制度規范與司法機構造成了沖擊。另一方面，安全部隊長期駐扎于部落邊疆，在各地密集設立檢查站，頻繁對當地人實施檢查，引發不滿，且駐軍多來自其他省份，對普什圖部落文化知之甚少，其所采取的措施，體現其文化價值觀，可意譯為“普什圖行為準則”，如對女性搜身，被當地人視為羞辱行為，導致群情激憤。

事實上，對省區一體化的支持源于部落精英與普通民眾之間的競爭，實質上是政治領域的代際沖突和經濟領域的階級斗爭，年輕人、普通人寄望省區合并打破殖民政治遺產塑造的、以年齡和財富為基礎的等級制度，恢復普什圖傳統文化認可的、以平等和獨立精神為基礎的分散式權力結構。因此，在合并未能產生預期政治和經濟效益且部分改革措施有悖于部落文化傳統的情況下，部落邊疆的民意有可能朝著反對一體化的方向發展，成為主流化改革進程中的挑戰。

2.安全形勢惡化

改革皆有陣痛期，部落邊疆主流化改革亦然。數十年來，部落邊疆主流化改革確實帶來一些問題，包括資金不到位、項目進展緩慢、成果缺乏普惠性等，削弱了部落邊疆民眾對政府的信任，長期戰亂造成了大量生命和財產損失，而政府在重建、修復和補償等方面行事拖沓，放大了民眾的悲觀失望情緒，政府在駐軍和安檢問題上態度堅決、要求嚴苛，侵犯了部落文化傳統，激起了民憤，等等。以巴塔為代表的極端組織利用這些問題大做文章，不僅明確反對部落邊疆并入開普省，而且在該地區大肆招募人員并頻繁發動襲擊，嚴重阻礙了改革進程。

巴塔產生于部落邊疆，有本土化的目標與戰略，深度嵌入部落政治且諳熟部落文化，熟悉本地人的想法，進而采取符合他們期待的行動，現階段，巴塔的目標是在部落邊疆建立由普什圖人統治的、執行伊斯蘭教法的“國家”，為此在勢力范圍內采取了多項與巴基斯坦政府政策相悖的措施，削弱了政府權威，對當地主流化改革構成了挑戰。

在2021—2022年的和談中，巴塔明確要求巴基斯坦政府恢復部落邊疆的半自治地位，并撤銷設在該地區的軍事哨所。2022—2023年，巴塔效仿普什圖赫瓦省建政模式，按照中央集權原則構建了“影子政府”（shadow government），其最高權力機構是領導委員會，其下是對應各部落轄區、佐布縣（Zhob）和吉爾吉特—巴爾蒂斯坦（Gilgit-Baltistan）的“影子省”（shadow province）機關，還有負責關鍵業務的中央部門，如信息和廣播部、政治事務部、國防部、教育部、財政部、社會福利部等，包含三個層級的法院系統以及伊斯蘭法學研究所、情報總局、自殺式襲擊大隊及訓練營等獨立機構，從組織框架、部門設置和功能劃分來看，巴塔試圖利用部落邊疆在改革陣痛期出現的力量真空、行政混亂和發展遲滯等問題，與巴基斯坦政府爭奪民心，同時借助暴力手段驅逐政府人員及親政府勢力，據報道，巴塔的司法機構已參與解決普通民事糾紛，在國家司法系統和地方行政部門解決微小矛盾不力的情況下，越來越多的部落平民將不滿訴諸巴塔并接受其“主持公道”。

在武力方面，巴塔于2018年、2022年和2023年三次發布指令，將襲擊目標限定在公務員和安全部隊范圍內，同時提高了自殺式襲擊的審批權限并采取了針對性更強的戰術。巴塔此舉意在減少平民傷亡，提升對安全部隊的威脅，并利用民眾情緒將針對安全部隊的恐怖襲擊“正當化”“合法化”。此外，巴塔還加強了媒體建設和宣傳，積極參與主流政治問題討論，適時將反國家敘事與群體怨憤聯系起來。與此同時，巴塔還支持“普什圖人保護運動”(Pashtun Tahafuz Movement)，以維護普什圖人基本權利為由對抗巴基斯坦政府。“普什圖人保護運動”是一個以維護普什圖人基本權利為宗旨的民間組織，其興起的主要原因正是部落邊疆融入國家治理體系速度過慢和當地長期部署軍隊，該組織針對安全部隊在部落邊疆設立檢查站和未按法定程序執法等行為發起過抗議，還徹底否定了巴基斯坦政府過去二十年來采取的部落邊疆政策，認為這些政策給當地普什圖平民帶來了苦難。

除了巴塔外，極端組織“伊斯蘭國呼羅珊省”（Islamic State-Khorasan Province，ISKP）也活躍于部落邊疆，以安全部隊、政府官員和平民為主要襲擊對象，采用引爆炸彈、伏擊和突襲等方式制造社會影響。在上述組織頻繁發動恐怖襲擊的情況下，部落邊疆及其周邊地區的安全形勢迅速惡化。

圖源：原論文。資料來源：Raashid Wali Janjua et al. Recrudescence of TTP Violence:Its Causes and Possible Remedies(Islamabad:Islamabad Policy Research Institute 2024)p.15，Pakistan Institute for Conflict and Security Studies，“Pakistan’ s Comprehensive National Security Profile 2024”，p.3.

2024年，部落邊疆發生了259次恐怖襲擊，其中上、下南瓦濟里斯坦合計發生了76次，北瓦濟里斯坦61次，巴焦爾54次，開伯爾36次、庫拉姆20次，總共造成375人死亡，其中安全部隊成員148人、平民135人，另外導致473人受傷，其中安全部隊241人、平民194人，由此可見，部落邊疆及周邊地區的安全形勢已十分嚴峻，2024年3月26日，開普省香格拉縣（Shangla）發生自殺式恐怖襲擊，造成5名中國工程師和1名巴基斯坦司機死亡，這表明部落邊疆恐怖主義外溢已然對中巴經濟走廊和在巴中國人員的安全構成嚴重威脅。

此外，巴塔問題如今已成為巴基斯坦與阿富汗之間的核心矛盾，與雙邊關系惡化互為因果，巴塔問題越嚴重，巴阿關系就越緊張，而這又為巴塔問題進一步發酵創造了條件。以2025年10月的巴阿沖突為例：10月8日，巴塔武裝分子在庫拉姆襲擊了巴基斯坦邊防軍巡邏車隊，導致多名官兵死亡；9日，巴基斯坦戰機空襲了阿富汗境內多處巴塔武裝分子據點；11日至12日，阿塔采取報復措施，襲擊了多處巴方軍事目標，巴軍隨即反擊；14日至15日，巴軍與阿塔武裝在庫拉姆、斯平。布爾達克（Spin Boldak）等多個地區交火；19日，在卡塔爾和土耳其共同斡旋下，巴阿兩國達成了停火協議。然而，該協議效力不足，雙方間的零星沖突仍時有發生。2026年2月下旬，巴阿之間再度因巴塔問題爆發武裝沖突且激烈程度更甚：21日，巴軍依據情報對阿富汗楠格哈爾省（Nangarhar）、帕克蒂卡省（Paktika）和霍斯特省（Khost）實施了空襲，摧毀了7處巴塔據點，以回應當月在伊斯蘭堡、巴焦爾和班努等地發生的一系列恐襲；24日至26日，巴阿雙方在邊境沿線多地交火且均使用了重型武器；27日，巴軍對阿富汗首都喀布爾、坎大哈省（Kandahar）和帕克蒂亞（Paktia）省的軍事設施實施了空襲。從這兩輪沖突來看，巴阿矛盾屬于安全訴求與主權主張的碰撞，難有妥協、退讓的空間，巴塔有所行動就可能激化矛盾，引發兩國間的戰略誤解和形勢誤判，導致地區安全形勢更加嚴峻復雜，而這必然給部落邊疆主流化改革帶來更大挑戰。

四、部落邊疆主流化改革評價

2025年5月21日，中國—阿富汗—巴基斯坦三方外長非正式會晤在北京舉行并取得了七點成果，其中包括“推動中巴經濟走廊向阿延伸，加強地區互聯互通網絡建設”。而根據規劃，中巴經濟走廊西線毗鄰部落邊疆，這意味著該地區的主流化改革已然與走廊建設產生了緊密聯系，特別是當地安全形勢惡化及由此產生的連鎖反應將直接威脅走廊項目的安全并遲滯其進展。此外，關注部落邊疆改革也有助于把握巴阿關系變化趨勢，營造有利于我國的周邊態勢。

如前所述，部落邊疆主流化改革具有間斷平衡性，當地制度變遷基本遵循“長期停滯—短期突變—達到新平衡”的規律。1947—2001年，部落邊疆一直保留著英印時期的各項制度，形成了以馬利克、政治代理人和《邊境犯罪條例》為核心的穩定治理結構。既存制度和因之獲利的集團不斷自我強化且排斥其他選擇，而巴基斯坦政府在國家資源有限且改革收益不明的情況下也缺乏推動部落邊疆主流化的意愿與能力，只能在開展去殖民化敘事的同時接受殖民遺產的規訓。然而，始于2001年的阿富汗戰爭改變了部落邊疆的外部環境，破壞了域內的傳統文化網絡，誘發了制度危機，為該地區主流化改革創造了契機。

在阿富汗戰爭期間，歷屆巴基斯坦政府皆嘗試在部落邊疆推行主流化改革，但選擇了不同路徑或著力方向，且均遇到阻礙，改革進展緩慢，當地制度呈間斷變化之勢。穆沙拉夫政府將成人選舉權引入部落邊疆，推動當地成立地方政府，但部落傳統精英階層仍保留了特權，國家未能真正實現對該地區的直接管理。人民黨政府盡管修改了《邊境犯罪條例》，但終究沒有應部落邊疆民眾要求將其廢除，且沒有妥善解決司法不獨立、地方官員腐敗、問責機制不完善等問題。人民黨政府授予在部落邊疆執行任務的部隊多項權力，包括拘留嫌疑人、征用財產、動員、駐扎、實施武裝行動等，這阻礙了該地區的主流化進程，打擊了當地民眾對改革的信心，一定程度上造成他們與國家、政府的疏遠。穆斯林聯盟（謝里夫派）政府盡管促成了部落邊疆并入開普省，但只是實現了憲法意義上的省區一體化，距離行政、司法、稅收等方面的一體化還有很大差距，且在此過程中遭遇了伊斯蘭賢哲會（法茲爾派）的強烈反對。總之，幾屆政府均推動了部落邊疆的主流化改革，但都遭遇了不同勢力、不同層級的阻礙，在多重阻力的影響下被迫妥協，改革之路曲折反復，但也正是在這一過程中，以國家主流制度取代殖民時期制度的改革方針逐漸成為政治共識。從后殖民國家擺脫殖民遺產規訓的角度而言，該方針具有合理性，應當堅持，但其下各項政策、措施的可行性仍值得商榷。

2018年部落邊疆并入開普省，標志著其主流化改革進入了以落實省區一體化為核心的進化穩定階段。然而，實現制度變遷不僅需要完成“規則替換”，更需重構“認知共識”。如今，主流化改革面臨挑戰的事實表明，忽視部落文化傳統易引發合法性危機。此外，部落邊疆原有的文化網絡遭到大規模破壞后，巴基斯坦政府尚未采取有效措施修復或新建，導致當地社會缺乏承接國家權力的團體，而以巴塔為代表的極端組織已然介入當地民眾的生活，試圖通過對抗國家權力的方式建政，進一步削弱了改革效力。由此可見，部落邊疆制度要完成進化并達到新的平衡狀態，還須盡可能減少官方與民眾、中央與地方間的認知分歧，縮小主觀認知與客觀實際的差距。

巴基斯坦普什圖部落邊疆的主流化改革，本質上是后殖民國家在邊疆治理中“去殖民化”與“民族國家建構”的雙重過程。盡管改革已突破制度框架層面的障礙，但要實現從“形式上合并”到“實質性融合”的轉變，還需巴基斯坦聯邦政府、開普省政府和部落邊疆地方政府加強溝通協調，針對經濟發展、安全維護與文化保持等主要矛盾，通過包容性更強的政策設計，將資金承諾轉化為切實可行的發展項目。與此同時，巴基斯坦政府須防止發展主義掩蓋文化認同危機，避免過度安全化侵犯普通民眾合法權益，擴大放權領域以樹立地方政府權威，加強資金支持、培訓與考核以提高其行政、執法和維穩能力，從而實現國家統一領導與基層自治的有機融合，此外，巴基斯坦政府還須統籌部落邊疆治理、地區反恐與巴阿關系，兼顧對恐怖組織的“硬摧毀”和“軟殺傷”，根除部落邊疆滋生恐怖主義的土壤，實現該地區的長治久安。

五、結語

2026年4月1日至7日，中國、巴基斯坦和阿富汗三方代表在新疆烏魯木齊舉行了為期一周的非正式會晤。從此次會晤情況來看，中國正積極推動巴阿兩國擺脫沖突狀態，重回對話協商、和平共處的軌道，而兩國代表也同意不升級事態、不使之復雜化，并表示將致力于化解分歧，實現兩國關系轉圜。然而會晤結束不到一周，巴基斯坦邊防部隊就再度對阿富汗境內目標實施炮擊。4月27日，阿富汗官員稱巴基斯坦用迫擊炮和導彈襲擊了位于本國庫納爾省（Kunar）阿薩達巴德市（Asadabad）的一所大學和數座民居，造成至少7人死亡、85人受傷，巴基斯坦方面駁斥了這一控訴，表示將繼續打擊阿富汗境內的恐怖組織據點。可見，只要以巴塔為代表的恐怖組織繼續利用阿富汗領土襲擊巴基斯坦，巴阿沖突就不會停止，同時，印度趁巴阿關系緊張之機主動向阿富汗示好，以提升自身的地區影響力，除了加強印阿政治和經濟聯系之外，印度還利用阿富汗領土向巴基斯坦發動“混合戰爭”，巴塔便是其重要“武器”，部落邊疆則不可避免地成為“主戰場”。據巴方媒體報道，印度情報機構調查分析局（Research and Analysis Wing）資助巴塔并與其共同制定破壞中巴經濟走廊的計劃。

在此背景下，部落邊疆主流化改革已超出巴基斯坦內部邊疆治理和制度轉型的范疇，其外溢效應將影響中巴經濟走廊建設、巴阿關系走向和地區安全格局變化。對中巴經濟走廊而言，部落邊疆是其西線的安全屏障和向阿富汗延伸的樞紐，部落邊疆穩定及其與開普省融合能有效降低安全風險，支撐走廊項目向農業與民生領域拓展；反之，則會遲滯項目進展，削弱投資信心，影響互聯互通。對巴阿關系而言，部落邊疆改革成效決定了雙方在邊境地區的行動底色，改革順利、治理改善可壓縮巴塔的活動空間，緩解巴阿因跨境恐襲、邊境管控引發的持續對抗，為對話創造條件；反之，則會持續激化邊境沖突，引發戰略互疑，導致雙方陷入安全困境。對地區安全格局而言，主流化改革成功有助于部落邊疆發展，進而阻斷恐怖主義擴散，限制“混合戰爭”規模，為中、巴、阿協同治理創造條件；反之，則會強化域外大國與本土恐怖組織的勾連，不僅沖擊巴基斯坦內部穩定，還會加劇地區安全復雜化。

作者簡介：孔亮，國防科技大學外國語學院講師

本文選自《南亞研究》2026年第2期文章，原文標題為《巴基斯坦普什圖部落邊疆主流化改革：從制度危機到制度穩定》。

本期編輯：黃耀萱

本期審核：單敏敏

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