民國時(shí)期新疆省縣級行政區(qū)劃變遷研究

江西地名研究

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摘要：自中華民國肇建至中華人民共和國成立前夕，新疆省的縣級政區(qū)歷經(jīng)38年動(dòng)態(tài)調(diào)整，在建置、名稱、隸屬、幅員、等級、駐地六個(gè)方面發(fā)生了不同程度的變革。從建置調(diào)整看，包括析置、撤銷兩種；從名稱更迭看，分為專名、通名、全名更改三種；從隸屬改變看，有因道的添設(shè)、行政區(qū)的增設(shè)、行政督察專區(qū)的改設(shè)而變?nèi)N；從轄域盈縮看，或大或小；從等級變更看，或升或降；從駐地遷移看，均為單次移治。民國新疆縣制的嬗變，既是對晚清政區(qū)的革新，又是對彼時(shí)政局的因應(yīng)。這一過程有助于規(guī)整行政體系、充實(shí)基層治理、緩解邊防壓力、維護(hù)國家統(tǒng)一，并奠定了現(xiàn)今新疆政區(qū)格局的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：民國時(shí)期；新疆省；縣級行政區(qū)劃；變遷

行政區(qū)劃是國家依據(jù)地理、人口、經(jīng)濟(jì)、歷史等條件劃分國土形成的分級管理體系，劃定各級政府管轄范圍與職權(quán)，配套行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌轄區(qū)治理、公共服務(wù)與發(fā)展建設(shè)，構(gòu)建起從中央到基礎(chǔ)的完整行政層級，是國家治理的基礎(chǔ)制度。行政區(qū)劃的地理要素有層級（層次）、幅員、邊界、治所（行政中心）、形狀、地理區(qū)位等。層級是歷代政區(qū)的核心要素，自下而上可分為縣轄政區(qū)、縣級政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)與高層政區(qū)，縣級政區(qū)是最穩(wěn)定的基層政區(qū)與地方治理的核心單元。中華民國時(shí)期，新疆省存在過廳、州、縣、縣丞、縣佐、設(shè)治局六類縣級政區(qū)。

目前，學(xué)界有關(guān)民國新疆政區(qū)的研究，既有立足整體的梳理，又有基于個(gè)案的探討，已對政區(qū)調(diào)整的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、時(shí)代背景、地域特點(diǎn)、歷史影響等有所總結(jié)。具體到縣級政區(qū)的變遷，新疆各市（地區(qū)、自治州）、縣（市、區(qū)）的方志均有相應(yīng)記載，相關(guān)工具書亦有所涉及，但零星分散，難以全面展現(xiàn)民國年間新疆縣級政區(qū)的演進(jìn)歷程。基于此，本文將立足建置、名稱、隸屬、幅員、等級、駐地等政區(qū)要素，對1912—1949年間新疆省縣級行政區(qū)劃的演變進(jìn)行全維度的實(shí)證研究，以期為當(dāng)代新疆縣制優(yōu)化改革、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供些許歷史鏡鑒。

一、建置調(diào)整

與“建制”多指制度、強(qiáng)調(diào)保障不同的是，“建置”更多指建立和設(shè)置，強(qiáng)調(diào)有無。具體而言，新疆省縣級政區(qū)的建置調(diào)整可歸納為析置與撤銷兩種形式。

（一）析置。從原政區(qū)中分出新的政區(qū)，原政區(qū)仍然存在。具體到新疆，有從單個(gè)縣級政區(qū)中分出新的縣級政區(qū)以及從多個(gè)縣級政區(qū)中分出新的縣級政區(qū)兩種情況。第一，從單個(gè)縣級政區(qū)中析出一個(gè)新的縣級政區(qū)。如1914年6月，析綏定縣二道河以西區(qū)域，成立霍爾果斯縣；1921年10月，析葉城縣坡斯坎地方，成立澤普縣；1938年1月，析特克斯縣屬厄魯特營，成立昭蘇設(shè)治局。第二，從多個(gè)縣級政區(qū)中析出一個(gè)新的縣級政區(qū)。如1938年，以伽師縣阿圖什莊、阿爾湖莊與疏附縣小阿圖什莊，作為新設(shè)阿圖什設(shè)治局的行政區(qū)域，1940年4月，以疏勒縣岳普湖莊、阿其克莊和葉爾羌縣部分地區(qū)（共54個(gè)自然村），作為新設(shè)岳普湖設(shè)治局的行政區(qū)域，1947年，以沙灣、和豐兩縣部分區(qū)域作為新設(shè)烏河設(shè)治局的行政區(qū)域。

（二）撤銷。撤銷原有行政區(qū)劃，轄地劃歸其他政區(qū)。具體到新疆省的縣級政區(qū)，有永久撤銷與臨時(shí)撤銷兩種情況。第一，永久撤銷。如1942年，撤銷葉爾羌縣，轄區(qū)并入莎車縣，1947年，撤銷布爾根設(shè)治局，轄區(qū)并入青河縣。第二，臨時(shí)撤銷。如1946年4月，撤銷溫泉縣，轄區(qū)并入博樂縣，同年12月恢復(fù)溫泉縣建制。

至1949年，新疆省于1912年既有的24個(gè)初始縣級行政區(qū)劃中，有巴楚州（縣）、迪化、昌吉、綏來、奇臺、鄯善、綏定、寧遠(yuǎn)（伊寧）、疏附、伽師、葉城、皮山、于闐13個(gè)縣級政區(qū)的建置發(fā)生過變化，占總數(shù)的54.17%。

二、名稱變更

政區(qū)名稱變化指行政區(qū)劃在專用稱呼方面的變化，包括專名、通名和全名變化。“專名”是表示各個(gè)政區(qū)實(shí)體的專有名詞，“通名”是表示政區(qū)實(shí)體類別的詞，“全名”即“專名+通名”。民國時(shí)期新疆省縣級行政區(qū)劃名稱的變化情況具體如下。

（一）專名更改。第一，更換重復(fù)專名。如1913年，因新疆省“寧遠(yuǎn)縣”與湖南省寧遠(yuǎn)縣重名而改為“伊寧縣”；1914年，因新疆省“新平縣”與云南省新平縣重名而改為“尉犁縣”；1944年，新疆省“河南縣”與河南省重名而改為“寧西縣”；1939年，新疆省“和通縣”擬改名“和順縣”，因山西省已有和順縣而定名“和靖縣”。第二，替換少數(shù)民族語專名。1941年，“托克蘇縣”更名“新和縣”，意為“新疆和平”；1947年，“呼圖壁縣”更名“景化縣”、“鞏乃斯縣”更名“新源縣”。第三，簡化較長專名。如20世紀(jì)30年代，“布爾津河縣”簡化為“布爾津縣”；1941年，“霍爾果斯縣”簡化為“霍城縣”、“和什托落蓋設(shè)治局”簡化為“和豐設(shè)治局”；1942年，“布倫托海縣”簡化為“福海縣”；1944年，“博樂塔拉縣”簡化為“博樂縣”。

（二）通名更改。第一，府廳州改縣導(dǎo)致的通名更改。中華民國建立之時(shí)，新疆省延續(xù)了清代的6府、8直隸廳、2直隸州、1廳、1州、21縣、1縣丞。1913年4月，根據(jù)北京政府頒布的《劃一令》，新疆都督楊增新將焉耆、疏勒、莎車3府（的親轄地）分別改為焉耆、疏勒、莎車3縣，鎮(zhèn)西、哈密、吐魯番、精河、烏什5直隸廳分別改為鎮(zhèn)西、哈密、吐魯番、精河、烏什5縣，庫車、和闐2直隸州（的親轄地）分別改為庫車、和闐2縣，“蒲犁廳”改為“蒲犁縣”“巴楚州”改為“巴楚縣”。第二，縣佐升縣導(dǎo)致的通名更改。清代縣丞為知縣佐貳，所轄地區(qū)稱為“分縣”，是一種準(zhǔn)縣級政區(qū)，于1913年撤銷。1914年頒布的《縣佐官制》改縣丞為縣佐，相當(dāng)于恢復(fù)分縣制度，兩者的性質(zhì)、職能并無區(qū)別，已具有行政區(qū)劃意義。以新疆省為例：1928年，“木壘河縣佐”升格為“木壘河縣”；1930年，柯坪、阿瓦提、托克蘇、哈巴河、吉木乃5縣佐分別升格為柯坪、阿瓦提、托克蘇、哈巴河、吉木乃縣。第三，設(shè)治局升縣導(dǎo)致的通名更改。設(shè)治局是民國特有的縣級行政建置，一般作為縣治的過渡。以新疆省為例：1936年，“托克遜設(shè)治局”升置為“托克遜縣”；1937年，“特克斯設(shè)治局”升置為“特克斯縣”；1939年，“庫爾勒設(shè)治局”升置為“庫爾勒縣”；1942年，溫泉、昭蘇2設(shè)治局分別升置為溫泉、昭蘇縣；1943年，岳普湖、阿圖什、伊吾3設(shè)治局分別升置為岳普湖、阿圖什、伊吾縣；1944年，阿合奇、和豐2設(shè)治局分別升置為阿合奇、和豐縣；1946年，和碩、民豐2設(shè)治局分別升置為和碩、民豐縣。

（三）全名更改。第一，府廳州改縣時(shí)更名。因清代溫宿府已轄溫宿縣，所以1913年溫宿府（的親轄地）改縣時(shí)定名阿克蘇。庫爾喀喇烏蘇、塔爾巴哈臺、英吉沙爾3直隸廳則因?qū)ＣL，改縣時(shí)分別簡化為烏蘇、塔城、英吉沙。第二，縣佐（設(shè)治局）升縣時(shí)更名。如1928年“乾德城縣佐”升縣時(shí)更名為“乾德縣”，1929年“策勒村縣佐”升縣時(shí)更名為“策勒縣”，1938年“烏魯克恰提設(shè)治局”升縣時(shí)更名為“烏恰縣”，1939年“尼勒克設(shè)治局”升縣時(shí)更名為“鞏哈縣”，1941年“可可托海設(shè)治局”升縣時(shí)更名為“富蘊(yùn)縣”、“青格里河設(shè)治局”升縣時(shí)更名為“青河縣”，1945年“新源設(shè)治局”升縣時(shí)更名為“鞏乃斯縣”。

1949年新疆省的80個(gè)縣級行政區(qū)劃中，有吐魯番、景化、乾德、托克遜、木壘河、伊寧、精河、霍城、博樂、寧西、特克斯、鞏哈、溫泉、昭蘇、新源、疏勒、英吉沙、巴楚、蒲犁、烏恰、岳普湖、阿圖什、阿克蘇、庫車、烏什、柯坪、阿瓦提、新和、阿合奇、塔城、烏蘇、和豐、裕民、富蘊(yùn)、布爾津、哈巴河、吉木乃、青河、福海、和闐、策勒、民豐、焉耆、尉犁、庫爾勒、和靖、和碩、哈密、鎮(zhèn)西、伊吾、莎車縣以及七角井設(shè)治局，共52個(gè)政區(qū)的名稱是在更改原政區(qū)專名、通名甚至全名的基礎(chǔ)之上而來，占比高達(dá)65%。其中個(gè)別縣級政區(qū)的專名甚至歷經(jīng)多次更改。如“河南設(shè)治局”先更名為“河南縣”，再改名為“寧西縣”，三區(qū)革命時(shí)又改名為“蘇木爾縣”。又如“古爾班宗設(shè)治局”先改名“察汗托海設(shè)治局”，又更名“裕民設(shè)治局”，再改為“裕民縣”。

三、隸屬改變

自1913年4月裁撤府、直隸廳和直隸州至1949年，新疆省的統(tǒng)縣政區(qū)歷經(jīng)從8道（迪化道、伊犁道、阿克蘇道、喀什噶爾道、塔城道、阿山道、焉耆道、和闐道）到10行政區(qū)（迪化區(qū)、伊犁區(qū)、塔城區(qū)、阿山區(qū)、哈密區(qū)、焉耆區(qū)、阿克蘇區(qū)、喀什區(qū)、和闐區(qū)、莎車區(qū)），再到10行政督察專區(qū)（迪化專區(qū)、伊犁專區(qū)、塔城專區(qū)、阿山專區(qū)、哈密專區(qū)、焉耆專區(qū)、阿克蘇專區(qū)、喀什專區(qū)、和闐專區(qū)、莎車專區(qū)）的演變。所以，民國新疆省縣級政區(qū)的隸屬關(guān)系多是隨統(tǒng)縣政區(qū)的調(diào)整而改變。第一，因道的添設(shè)而導(dǎo)致的隸屬關(guān)系變化。如1920年4月析阿克蘇、迪化2道置焉耆道，原阿克蘇道轄焉耆、輪臺、尉犁、婼羌、且末5縣，與迪化道轄鄯善、吐魯番2縣，一并改隸焉耆道。再如1920年4月析喀什噶爾道置和闐道，原喀什噶爾道轄和闐、墨玉、于闐、洛浦、皮山、葉城6縣，改隸和闐道。第二，因行政區(qū)的增設(shè)而導(dǎo)致的隸屬關(guān)系變化。如1933年析迪化區(qū)置哈密區(qū)，原迪化區(qū)轄哈密、鎮(zhèn)西2縣劃隸哈密區(qū)。再如1942年析喀什、和闐2區(qū)置莎車區(qū)，原喀什區(qū)轄莎車、蒲犁2縣與和闐區(qū)轄葉城縣一并劃隸莎車區(qū)。第三，因行政督察專區(qū)的改設(shè)而導(dǎo)致的隸屬關(guān)系變化。如1943年迪化區(qū)改置為迪化專區(qū)之后，原屬焉耆區(qū)的吐魯番、托克遜兩縣改屬迪化專區(qū)。再如1943年莎車區(qū)改置為莎車專區(qū)之后，原屬喀什區(qū)的澤普、麥蓋提兩縣改屬莎車專區(qū)。

可以發(fā)現(xiàn)，至1949年，新疆省有迪化、奇臺、綏來等58縣，以及托里設(shè)治局，共59個(gè)縣級政區(qū)的隸屬關(guān)系沒有發(fā)生過變化，占73.75%。

四、轄域盈縮

管轄區(qū)域，即縣公署（政府）行使行政權(quán)力的有效范圍。民國時(shí)期新疆省縣級政區(qū)管轄范圍的變化可分為較大與較小兩種情況。

（一）管轄范圍變化相對較大的縣級政區(qū)。第一，轄區(qū)擴(kuò)展。一如岳普湖設(shè)治局（縣）：1942年9月，疏勒縣撥交下罕莊18村（實(shí)際只劃17村）劃歸岳普湖設(shè)治局；1943年5月，莎車縣木華里4莊60戶農(nóng)民劃歸岳普湖縣；1946年7月，莎車縣鐵里木華地區(qū)7保劃歸岳普湖縣；1947年1月，莎車縣鐵里木華一帶荒地及15戶居民劃歸岳普湖縣。再如和碩縣：1949年7月，將焉耆縣澤民三鄉(xiāng)的包爾額克等7個(gè)蘇木及清水河一帶劃屬和碩縣。第二，轄區(qū)縮減。一如于闐縣：1914年4月，以于闐縣東境卡墻地方置且末縣；1919年4月，將西境七拉村劃屬策勒村縣佐；1943年12月，又將第八區(qū)尼雅村劃歸民豐設(shè)治局。二如伊寧縣：1932年3月，將伊寧縣屬東南托古斯塔柳一帶地方、伊犁河南、喀什河?xùn)|各于孜劃歸鞏留縣；1937年，再將錫伯營區(qū)域劃歸河南設(shè)治局；1938年，又將鞏團(tuán)斯、哈什河兩牧區(qū)劃屬鞏哈設(shè)治局。再如沙雅縣：1922年，將沙雅縣北鄉(xiāng)一部分并入托克蘇設(shè)治局；至1933年，又先后劃出原第六區(qū)及其他區(qū)的白拉二列、蘇底桿、鶴卓土拉克、托乎拉克二列克、苦木力克、奇朗、阿蘇洼提、大裕都斯、小裕都斯等18回莊至托克蘇縣。

（二）管轄范圍變化相對較小的縣級政區(qū)。一如策勒縣，除1939年增轄達(dá)洪溝村之外，再無其他變化。二如托克蘇縣，除1940年7月添轄沙雅縣大尤都斯莊（下轄14個(gè)小莊）之外，再無其他變化。再如鞏哈縣，除1941年1月新轄麻扎爾之外，再無其他變化。

新疆省1949年的80個(gè)縣局之中，有景化（呼圖壁）、乾德、阜康等35縣與七角井、托里2設(shè)治局，共37個(gè)縣局的行政區(qū)域未曾變化，占總數(shù)的46.25%。

五、等級升降

劃分縣的等級是民國基層政權(quán)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。1930年，南京國民政府頒布的《縣組織法》規(guī)定：“各縣縣政府按區(qū)域大小、事務(wù)繁簡、戶口及財(cái)賦多寡分為三等。”1939年頒發(fā)的《縣各級組織綱要》規(guī)定：“縣按面積、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等狀況，分為三等至六等。”新疆省各縣等級正是在上述法規(guī)的基礎(chǔ)之上加以厘定，并根據(jù)自身情形加以適時(shí)調(diào)整，規(guī)定“各縣等級暫分為五等，設(shè)治局與五等縣同。”

1934年，新疆省的縣等情況為：一等縣12個(gè)（迪化、奇臺、伊寧、疏附、疏勒、阿克蘇、庫車、和闐、于闐、焉耆、莎車、葉城），二等縣14個(gè)（綏來、吐魯番、伽師、英吉沙、巴楚、溫宿、沙雅、烏什、塔城、烏蘇、墨玉、洛浦、哈密、葉爾羌），三等縣33個(gè)（昌吉、鄯善、呼圖壁、乾德、阜康、孚遠(yuǎn)、托克遜、木壘河、綏定、精河、霍爾果斯、博樂、鞏留、蒲犁、拜城、柯坪、阿瓦提、額敏、沙灣、承化、布倫托海、布爾津、哈巴河、吉木乃、策勒、皮山、尉犁、輪臺、且末、婼羌、鎮(zhèn)西、澤普、麥蓋提）。此后，前列部分縣與新升之縣的等級發(fā)生過變動(dòng)。例如：迪化縣原為特等縣，1943年降為一等縣。呼圖壁縣原為三等縣，1944年降為四等縣。精河縣原為三等縣，1944年升為二等縣。沙雅縣原為二等縣，1944年降為三等縣。塔城縣原為二等縣，1943年升為一等縣。額敏縣原為三等縣，1942年升為二等縣。烏蘇縣原為三等縣，1943年升為二等縣，1944年升為一等縣。福海縣原為三等縣，1944年降為四等縣。于闐縣原為一等縣，1943年降為二等縣。洛浦縣原為二等縣，1943年降為三等縣。庫爾勒縣原為三等縣，1944年升為二等縣。婼羌縣原為三等縣，1936年升為二等縣，1944年降為三等縣。

民國年間，新疆省奇臺、昌吉、鄯善等50個(gè)縣的等級始終沒有發(fā)生升降，占62.50%。至1949年，新疆省的80個(gè)縣局之中，一等縣16個(gè)（迪化、奇臺、綏來、吐魯番、伊寧、疏附、阿克蘇、庫車、塔城、烏蘇、承化、和闐、焉耆、莎車、葉城、哈密），二等縣15個(gè)（精河、霍城、疏勒、伽師、英吉沙、巴楚、溫宿、拜城、烏什、額敏、于闐、墨玉、皮山、庫爾勒、鎮(zhèn)西），三等縣25個(gè)（綏定、寧西、特克斯、鞏哈、溫泉、昭蘇、昌吉、鄯善、乾德、阜康、孚遠(yuǎn)、托克遜、博樂、鞏留、蒲犁、烏恰、沙雅、沙灣、布爾津、洛浦、策勒、尉犁、輪臺、婼羌、麥蓋提），四等縣15個(gè)（景化、木壘河、新源、阿圖什、柯坪、阿瓦提、新和、富蘊(yùn)、哈巴河、吉木乃、青河、福海、民豐、且末、澤普），五等縣9個(gè)（岳普湖、阿合奇、和豐、裕民、和靖、和碩、伊吾、七角井、托里）。

六、駐地遷移

民國年間，新疆省只有8個(gè)縣級政區(qū)的治所發(fā)生過遷移，即乾德縣、河南縣（寧西縣）、特克斯縣、烏魯克恰提設(shè)治局（烏恰縣）、沙灣縣、和豐設(shè)治局（縣）、新平縣（尉犁縣）、和碩設(shè)治局（縣）。乾德縣原駐乾德城（位于二道壩，濱黑溝河右岸），1933年因乾德城房屋堿蝕嚴(yán)重，遷治三道壩（今烏魯木齊市米東區(qū)三道壩鎮(zhèn)）。河南縣原駐依拉齊牛錄（今察布查爾錫伯自治縣愛新舍里鎮(zhèn)），1945年遷治寧古齊牛錄（今察布查爾錫伯自治縣察布查爾鎮(zhèn)）。特克斯縣原駐科布（今特克斯縣齊勒烏澤克鎮(zhèn)），因該地狹小，再無發(fā)展空間，于1939年遷治特克斯（今特克斯縣特克斯鎮(zhèn)）。烏魯克恰提設(shè)治局原駐烏魯克恰提（今烏恰縣烏魯克恰提鄉(xiāng)），1938年升格為烏恰縣之際遷治黑孜葦（今烏恰縣黑孜葦鄉(xiāng)）。沙灣縣原駐小拐（今克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)小拐鄉(xiāng)），1929年遷治沙灣莊（今沙灣市老沙灣鎮(zhèn)）。和豐設(shè)治局原駐和什托洛蓋（今和布克賽爾蒙古自治縣和什托洛蓋鎮(zhèn)），1944年升格為和豐縣之際遷治今和布克賽爾蒙古自治縣駐地和布克賽爾鎮(zhèn)。新平縣原駐哈喇洪（今尉犁縣興平鎮(zhèn)），因該地沙多土薄，居民均已遷徙，于1914年遷治土質(zhì)膏腴的孔雀河（今尉犁縣尉犁鎮(zhèn)）。和碩設(shè)治局原駐塔溫覺肯（今博湖縣本布圖鎮(zhèn)），1940年遷治烏什塔拉（今和碩縣和碩鎮(zhèn)）。

從建置、名稱、隸屬、幅員、等級、駐地六個(gè)維度考察，新疆省1949年的80個(gè)縣局自建立以來，除阜康縣、孚遠(yuǎn)縣、溫宿縣與托里設(shè)治局4個(gè)縣級政區(qū)沒有變化之外，其余均發(fā)生過不同程度的變遷。

就單一維度而言，政區(qū)名稱更迭最為普遍，有52個(gè)，高達(dá)65.00%；轄域變化次之，有43個(gè)，占53.75%；建置調(diào)整有33個(gè)，占41.25%；再為等級升降，有28個(gè)，占35.00%；隸屬關(guān)系改變有21個(gè)，占26.25%；駐地遷移最少，只有8個(gè)，占10.00%。

從復(fù)合維度來看，只有一項(xiàng)變化的有14個(gè)（昭蘇、新源、阿圖什、拜城、阿合奇、裕民、承化、富蘊(yùn)、青河、墨玉、民豐、輪臺、伊吾、麥蓋提），占18.42%；有兩項(xiàng)變化的28個(gè)（奇臺、昌吉、景化、乾德、托克遜、木壘河、鞏留、鞏哈、疏附、伽師、蒲犁、烏恰、岳普湖、沙雅、柯坪、阿瓦提、新和、哈巴河、吉木乃、福海、洛浦、策勒、且末、庫爾勒、和靖、鎮(zhèn)西、澤普、七角井），占36.84%；有三項(xiàng)變化的23個(gè)（迪化、綏來、鄯善、伊寧、綏定、霍城、博樂、寧西、溫泉、疏勒、英吉沙、巴楚、阿克蘇、庫車、烏什、額敏、烏蘇、布爾津、尉犁、婼羌、和碩、莎車、葉城），占30.26%；有四項(xiàng)變化的9個(gè)（精河、特克斯、沙灣、和豐、和闐、于闐、皮山、焉耆、哈密），占11.84%；有五項(xiàng)變化的只有2個(gè)（吐魯番、塔城），占2.64%。沒有一個(gè)政區(qū)六項(xiàng)都變化。以兩項(xiàng)、三項(xiàng)變化的縣級行政區(qū)劃最多，二者合計(jì)占總數(shù)的67.10%。

結(jié)語

新疆省管轄范圍與下轄各級行政區(qū)劃歷經(jīng)38年的動(dòng)態(tài)變化調(diào)整。1912年中華民國肇建伊始，新疆共轄24個(gè)縣級政區(qū)；1949年中華人民共和國成立之前，新疆縣級政區(qū)總數(shù)達(dá)80個(gè)，較民初增加近4倍。毋庸諱言，民國年間是新疆省縣級行政區(qū)劃的嬗變時(shí)期，這種變革是自然、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族諸因素共同作用的結(jié)果，雖然存在一定的時(shí)代局限，卻有較為深遠(yuǎn)的歷史影響。

第一，規(guī)整行政體系。清代新疆的統(tǒng)縣政區(qū)有府、直隸廳、直隸州三種，縣級政區(qū)有廳、州、縣、縣丞四種。這幾類縣級政區(qū)的行政層級雖同，長官品秩卻從正五品（同知）、從五品（知州）、正六品（通判）、正七品（知縣）到正八品（縣丞）不等，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不利于國家政令執(zhí)行率的提高。按照《劃一令》的要求，新疆省府、直隸廳、直隸州的親轄地以及散廳、散州、縣丞統(tǒng)一歸并于縣，以縣知事（1927年改為縣長）為行政長官。至中華人民共和國成立之前，新疆省的絕大多數(shù)縣佐與設(shè)治局均已完成向縣的過渡，統(tǒng)縣政區(qū)只有行政督察專區(qū)。這種行政區(qū)劃的整合對于規(guī)范政區(qū)層級、簡化行政體系至關(guān)重要，不僅有助于行政效率的提高，更為今新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)級行政區(qū)劃之上縣級、地級、省級三級政區(qū)格局的形成奠定了基礎(chǔ)。

第二，充實(shí)基層治理。縣級政區(qū)直接理民，長期以來是地方治理的核心單元。可是新疆地曠民稀，沿邊地區(qū)尤甚，“每數(shù)百里而成一縣，每百余里而成一鎮(zhèn)，以縣轄鎮(zhèn)，往往鞭長莫及，統(tǒng)馭難周，非分組行政機(jī)關(guān)，不足以資治理”。所以，民國新疆陸續(xù)增設(shè)縣級政區(qū)：楊增新時(shí)期（1912—1928年）改設(shè)16縣（吐魯番、精河、疏勒、英吉沙、巴楚、蒲犁、阿克蘇、庫車、烏什、塔城、烏蘇、和闐、焉耆、哈密、鎮(zhèn)西、莎車），增設(shè)14縣（霍爾果斯、且末、沙灣、呼圖壁、額敏、墨玉、布爾津河、博樂、澤普、承化、布倫托海、麥蓋提、布爾根、乾德）、1設(shè)治局（耳里匱）、13縣佐（和什托洛蓋、吉木乃、庫爾勒、柯坪、七角井、策勒村、木壘河、托克蘇、烏魯克恰提、托克遜、哈巴河、阿瓦提、察汗果勒）；金樹仁時(shí)期（1928—1933年）改設(shè)8縣（策勒、木壘河、鞏留、吉木乃、哈巴河、托克蘇、阿瓦提、柯坪）、6設(shè)治局（托克遜、和什托洛蓋、七角井、烏魯克恰提、賽拉圖、庫爾勒），增設(shè)1縣（葉爾羌）、1縣佐（青格里河）；盛世才時(shí)期（1933—1944年）改設(shè)15縣（托克遜、特克斯、烏恰、鞏哈、庫爾勒、河南、和靖、青河、富蘊(yùn)、昭蘇、溫泉、伊吾、阿圖什、岳普湖、和豐），增設(shè)4設(shè)治局（布爾根、阿合奇、卡克滿、古爾班宗）；國民黨政府統(tǒng)治時(shí)期（1944—1949年）升設(shè)5縣（阿合奇、裕民、鞏乃斯、民豐、和碩），增設(shè)1設(shè)治局（烏河）。毋庸置疑，以上縣、縣佐、設(shè)治局的大量分設(shè)縮短了原縣級政區(qū)的管理半徑，填補(bǔ)了邊遠(yuǎn)地區(qū)行政區(qū)劃的空白，使新疆基層的行政管理網(wǎng)絡(luò)更加完整、嚴(yán)密，可以就近滿足當(dāng)?shù)孛癖娡昙Z納稅、辦理訴訟等需求，完善基層社會(huì)治理。

第三，緩解邊防壓力。自同治三年（1864）《中俄勘分西北界約記》開始，新疆的領(lǐng)土遭逐步蠶食，進(jìn)入民國，邊防危機(jī)愈演愈烈。“近來俄國在（俄屬）薩瑪爾（縣）實(shí)行殖民政策，大事招懇（墾），人口殷繁，無地安插，因霍爾果斯境內(nèi)土壤肥沃，不免時(shí)生覬覦。即如上年春間，該國流民數(shù)千，潛來霍爾果斯下游一帶，侵占土地，勢甚猖獗”，給中國西北邊防帶來巨大隱患，不設(shè)縣治便難以“固邊圉而杜外人覬覦。”縣級政區(qū)的增設(shè)對于鞏固新疆邊防的作用由此可見一斑。實(shí)際上，晚清民國新疆許多政區(qū)的設(shè)（增）置與調(diào)整都是對邊防危機(jī)的反應(yīng)，并在很大程度上實(shí)現(xiàn)了“宏治化，安邊民”這一固疆守土的目標(biāo)。

第四，維護(hù)國家統(tǒng)一。行政區(qū)劃是中央與地方發(fā)生行政關(guān)系的產(chǎn)物，是“地方行政管理的空間投影”。雖然民國時(shí)期中央政府在西北邊疆地區(qū)的影響力有限，可新疆省始終是中華民國地方行政區(qū)劃的重要組成部分，從沒有、也不可能自外于民國中央，誠如楊增新所言：“新疆脫離中央等同自殺”。無論是民初改府、廳、州為縣，還是20世紀(jì)三四十年代劃定、調(diào)整縣的等級，新疆都是嚴(yán)格遵照中央政府制定并頒布的行政法規(guī)開展。民國十九年（1930）之后，新疆省縣、設(shè)治局的置廢，都是由省政府決定，事后再申報(bào)內(nèi)政部，內(nèi)政部發(fā)函請依法報(bào)部核準(zhǔn)，這是新設(shè)政區(qū)獲取“政治合法性”的必要途徑。盡管新疆省的縣制改革有許多不同于內(nèi)地省份的措施，但絕非各自為政，而是在中央政府的統(tǒng)一安排與部署之下，立足于新疆的特殊區(qū)情加以靈活變通。新疆省縣級政區(qū)的持續(xù)調(diào)整與不斷規(guī)范，優(yōu)化了地方行政格局，有利于國家政令執(zhí)行效率的提高和地方治理的進(jìn)一步推進(jìn)，從而為統(tǒng)一多民族國家的鞏固與發(fā)展注入更多堅(jiān)實(shí)的制度活力。

“設(shè)官貴乎因地制宜，治邊尤在審時(shí)度勢”。總之，民國時(shí)期新疆省的縣級政區(qū)因勢而改、應(yīng)需而添，在名稱、幅員、建置、等級、隸屬、駐地6個(gè)維度上發(fā)生了不同程度的改變，使晚清以來新疆略顯雜亂的政區(qū)體系趨于劃一，“于吏事邊事，均有裨益”成為當(dāng)今新疆行政區(qū)劃格局的雛形。

作者：佘國濤

來源：《新疆地方志》2026年第2期

選稿：宋柄燃

編輯：歐陽莉艷

校對：楊 琪

審訂：耿 曈

責(zé)編：江 桐

（由于版面內(nèi)容有限，文章注釋內(nèi)容請參照原文）

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