甘海濱律師以案說(shuō)法：大氣污染民事公益訴訟案- 合規(guī)排放是義務(wù)

【案件索引】

（2020）蘇民終158號(hào)

（2018）蘇09民初25號(hào)

【基本案情】

2014年，國(guó)家頒布新規(guī)，對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目自2016年1月1日起執(zhí)行更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。江蘇大吉發(fā)電有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大吉公司）系鹽城市區(qū)唯一的生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)，在新規(guī)為企業(yè)預(yù)留的18個(gè)月緩沖期內(nèi)，大吉公司未及時(shí)開(kāi)展焚燒爐技術(shù)改造工作，導(dǎo)致新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物排放超標(biāo)。由于大吉公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及重大社會(huì)公共利益，環(huán)保監(jiān)管行政機(jī)關(guān)多次對(duì)其處以罰款，但未實(shí)施停產(chǎn)整治等強(qiáng)制措施。北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)自然之友環(huán)境研究所）為一家非營(yíng)利性民間環(huán)保組織。
2018年1月，自然之友環(huán)境研究所獲悉上述情況后，認(rèn)為大吉公司至今拒不改正超標(biāo)排放行為，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)持續(xù)性損害，遂向鹽城市中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求判令大吉公司賠償生態(tài)損害修復(fù)費(fèi)用。
大吉公司辯稱(chēng)，因在此期間與政府磋商企業(yè)整體搬遷事宜，為降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本并節(jié)約政府對(duì)企業(yè)搬遷的補(bǔ)償成本，公司未對(duì)即將搬遷的設(shè)備進(jìn)行技術(shù)改造，超標(biāo)排放存在客觀原因；企業(yè)搬遷后經(jīng)技術(shù)改造的設(shè)備已經(jīng)完全滿足新排放標(biāo)準(zhǔn)，請(qǐng)求參照2014年的泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴常隆公司等六企業(yè)環(huán)境民事公益訴訟案，以技術(shù)改造費(fèi)用抵扣生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。

【裁判結(jié)果】

一、被告江蘇大吉發(fā)電有限公司應(yīng)當(dāng)于本判決生效之日起三個(gè)月內(nèi)賠償大氣環(huán)境治理費(fèi)用5561511.93元，用于鹽城市大氣環(huán)境修復(fù)治理；因鹽城市環(huán)保公益金專(zhuān)項(xiàng)賬戶尚未設(shè)立，以上款項(xiàng)暫行支付至江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院執(zhí)行款賬戶（戶名：江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院，開(kāi)戶行：中國(guó)銀行鹽城市城南支行，賬號(hào)：54×××41）；

二、被告江蘇大吉發(fā)電有限公司就2017年1月19日至2018年7月31日期間向大氣環(huán)境超標(biāo)排放污染物的違法行為在江蘇省級(jí)媒體上向社會(huì)公開(kāi)賠禮道歉；

三、被告江蘇大吉發(fā)電有限公司應(yīng)當(dāng)于本判決生效之日起十日內(nèi)支付原告北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所支出的補(bǔ)充鑒定費(fèi)3萬(wàn)元、律師代理費(fèi)18萬(wàn)元、差旅費(fèi)19097.50元，共計(jì)229097.50元；

二審維持原判，同時(shí)支持二審的合理維權(quán)費(fèi)用：91547.3元

【裁判理由】

一、關(guān)于自然之友是否具備提起本案民事公益訴訟的主體資格問(wèn)題

本院認(rèn)為，指導(dǎo)案例75號(hào)就《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條以及《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第四條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告主體資格相關(guān)法律適用問(wèn)題，確立、細(xì)化了裁判規(guī)則和裁判標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)相似性識(shí)別和對(duì)比，可以確定指導(dǎo)案例75號(hào)屬于本案的類(lèi)案，關(guān)于自然之友提起民事公益訴訟的原告主體資格問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)參照作出裁判。指導(dǎo)案例75號(hào)的裁判要點(diǎn)為：（1）社會(huì)組織的章程雖未載明維護(hù)環(huán)境公共利益，但工作內(nèi)容屬于保護(hù)環(huán)境要素及生態(tài)系統(tǒng)的，應(yīng)認(rèn)定符合《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第四條關(guān)于“社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益”的規(guī)定；（2）《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第四條“環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”，既包括直接改善生態(tài)環(huán)境的行為，也包括與環(huán)境相關(guān)的有利于完善環(huán)境治理體系、提高環(huán)境能力、促進(jìn)全社會(huì)形成環(huán)境保護(hù)廣泛共識(shí)的活動(dòng)；（3）社會(huì)組織起訴的事項(xiàng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有對(duì)應(yīng)關(guān)系，或者與其保護(hù)的環(huán)境要求及生態(tài)系統(tǒng)具有一定聯(lián)系的，應(yīng)認(rèn)定符合《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第四條關(guān)于“與其和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性”的規(guī)定。本案自然之友章程明確規(guī)定其宗旨為“倡導(dǎo)生態(tài)文明、開(kāi)展環(huán)境研究，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”，契合綠色發(fā)展理念，與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)，屬于維護(hù)環(huán)境公共利益的范疇。自然之友登記的業(yè)務(wù)范圍所涉及的固體廢棄物處理技術(shù)、對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等研究，直接關(guān)系到對(duì)大氣、土壤、水體等環(huán)境要素的保護(hù)，業(yè)務(wù)范圍所涉及的固體廢棄物研究相關(guān)科普活動(dòng)、環(huán)境教育活動(dòng)的推廣，均系有利于完善環(huán)境治理體系，提高環(huán)境治理能力，促進(jìn)全社會(huì)形成環(huán)境保護(hù)廣泛共識(shí)的活動(dòng)。本案環(huán)境公益訴訟雖針對(duì)大氣污染提起，無(wú)論從自然之友的宗旨和業(yè)務(wù)范圍所保護(hù)的環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)考慮，還是基于各環(huán)境主要要素之間的聯(lián)系與生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮，兩者都具有一定的聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定自然之友具有本案訴訟主體資格。

二、關(guān)于是否存在致使大吉公司不能及時(shí)技術(shù)改造的客觀原因，該原因能否產(chǎn)生減輕或免除大吉公司民事責(zé)任的法律后果問(wèn)題

本院認(rèn)為，大吉公司提出減輕或者免除污染環(huán)境民事責(zé)任的訴訟主張，理由是其對(duì)超標(biāo)排放主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)，造成超標(biāo)排放導(dǎo)致環(huán)境污染后果是由政府實(shí)施搬遷遲緩、未及時(shí)批準(zhǔn)技改等第三人原因造成的，該理由并不成立：

第一，根據(jù)《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任司法解釋》第五條第三款“污染者以第三人的過(guò)錯(cuò)污染環(huán)境造成損害為由主張不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的，人民法院不予支持”的規(guī)定，是否存在政府未及時(shí)履職及其與本案大氣污染損害后果的產(chǎn)生是否存在關(guān)聯(lián)等問(wèn)題不在本案審理范圍。必須明確，污染環(huán)境后果即便與第三人因素相關(guān)，也是污染者與第三人之間的法律關(guān)系問(wèn)題，并不能因此認(rèn)定大吉公司的污染行為不具備違法性構(gòu)成要件從而免除或者減輕責(zé)任。

第二，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的成立，應(yīng)當(dāng)以行為具備違法性為構(gòu)成要件。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第一條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟指向已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為?！董h(huán)境侵權(quán)責(zé)任司法解釋》第一條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害，不論污染者有無(wú)過(guò)錯(cuò)，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。該司法解釋同時(shí)規(guī)定，污染者不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形，適用海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等環(huán)境保護(hù)單行法的規(guī)定。海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等環(huán)境保護(hù)法律尤其是其中的強(qiáng)制性規(guī)定，均以保護(hù)社會(huì)公共利益為目的制定。民事訴訟法規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟程序，與上述行政法立法目的相同。因此，當(dāng)事人行為是否違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)是判斷行為是否損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的主要依據(jù)，即應(yīng)成為生態(tài)修復(fù)責(zé)任成立的必備要件。

《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任與本案所涉生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任存在區(qū)別。由于環(huán)境污染對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的過(guò)程與后果具有間接性等特點(diǎn)，因而根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定，違法性與過(guò)錯(cuò)不成為判斷行為人是否承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，法律保護(hù)的重點(diǎn)在于對(duì)受害人的救濟(jì)。而生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任中的損害過(guò)程不具有間接性，損害后果實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共利益的損害。任何企業(yè)或者個(gè)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為都可能對(duì)環(huán)境造成一定的不利影響。如果對(duì)損害公共環(huán)境利益行為的責(zé)任追究不以違法性作為要件，將使得企業(yè)無(wú)所適從，不利于激勵(lì)守法經(jīng)營(yíng)者。

第三，大吉公司對(duì)超標(biāo)排放行為存在過(guò)錯(cuò)，其行為具有違法性。2014控制標(biāo)準(zhǔn)給予已經(jīng)投產(chǎn)的垃圾焚燒企業(yè)18個(gè)月即2016年1月執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)渡期，已經(jīng)充分給予了現(xiàn)有生活垃圾焚燒企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的時(shí)間保障。而直至近一年后即2015年6月8日，大吉公司才向鹽都區(qū)經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)提交《關(guān)于生活垃圾焚燒爐煙氣凈化系統(tǒng)改造工程的立項(xiàng)報(bào)告》。在此之前，大吉公司僅僅是與政府部門(mén)交涉搬遷問(wèn)題，并未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)技術(shù)改造程序。大吉公司也沒(méi)有舉出證據(jù)證明其實(shí)施技術(shù)改造存在著不可克服的技術(shù)障礙和政策障礙，其完成技術(shù)改造有充足時(shí)間，而未完成技術(shù)改造是超標(biāo)排放的直接原因。從大吉公司向政府部門(mén)發(fā)出的各類(lèi)函件看，核心內(nèi)容均圍繞如何處理成本增加與防治污染之間的矛盾。作為生產(chǎn)企業(yè)，在面臨上述矛盾時(shí)，不應(yīng)當(dāng)將企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益置于保障公眾健康等社會(huì)公共利益之上。大吉公司應(yīng)當(dāng)盡力采取各種合理措施防止超標(biāo)排放，但大吉公司未能實(shí)現(xiàn)上述要求。

三、關(guān)于大吉公司停產(chǎn)技改、整體搬遷費(fèi)用能否抵扣其應(yīng)予賠償?shù)纳鷳B(tài)修復(fù)費(fèi)用問(wèn)題

本院認(rèn)為，大吉公司實(shí)施的停產(chǎn)技改、整體搬遷行為有效控制了環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，但前期超標(biāo)排放的污染物所造成的生態(tài)環(huán)境損害并沒(méi)有得到修復(fù)，大吉公司未對(duì)此環(huán)境損害進(jìn)行過(guò)替代性修復(fù)或者支付大氣環(huán)境治理費(fèi)用于當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境治理和改善，大吉公司應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任。在泰州常隆公司案中，本院判決相關(guān)當(dāng)事人在承擔(dān)民事責(zé)任的同時(shí)，允許其在滿足特定條件情況下，將投入的部分技改資金抵扣環(huán)境損害賠償資金。這種裁判執(zhí)行方式目的在于引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持污染企業(yè)在沒(méi)有法律強(qiáng)制性要求的情況下，自覺(jué)采取措施加大投入，減少污染排放，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)環(huán)境公共利益保障。但本案并不適用技改抵扣裁判執(zhí)行方式。第一，在泰州常隆公司案中，抵扣條件是當(dāng)事人技術(shù)改造投入實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用，循環(huán)利用并不是法律對(duì)當(dāng)事人的強(qiáng)制性要求，而是法律與政策鼓勵(lì)的環(huán)境保護(hù)方式。該技改投入在實(shí)質(zhì)上減少了本來(lái)不可避免的無(wú)害化處理社會(huì)總成本，這與將上述款項(xiàng)用于環(huán)境修復(fù)相比，效果在本質(zhì)上是一致的。本案中大吉公司技改投入是為了本企業(yè)大氣污染物達(dá)到合規(guī)排放所必須支付的企業(yè)成本，因?yàn)楹弦?guī)排放是大吉公司不可違反的法定義務(wù)。第二，技改抵扣的裁判執(zhí)行方式基于特定時(shí)期和特定背景條件。在特定時(shí)期，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)巨大的化工副產(chǎn)品交易市場(chǎng)供給遠(yuǎn)大于需求，全社會(huì)對(duì)化工副產(chǎn)品的無(wú)害化處置能力嚴(yán)重不足，技改抵扣的裁判執(zhí)行方式是基于需要在該特定時(shí)期迅速降低長(zhǎng)江水體環(huán)境總風(fēng)險(xiǎn)的考量。而大吉公司完成技術(shù)改造實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，系履行完畢數(shù)年前2014控制標(biāo)準(zhǔn)既給其設(shè)定的法律義務(wù)。大吉公司在法律有明確要求、自身并無(wú)不可逾越的政策和技術(shù)障礙的情況下，未在規(guī)定期間內(nèi)及時(shí)采取有效措施控制和消除涉案垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目大氣污染物超標(biāo)排放的狀況，此時(shí)若適用技改抵扣的執(zhí)行方式，無(wú)異于變相鼓勵(lì)超標(biāo)排放。

另外，關(guān)于自然之友請(qǐng)求大吉公司承擔(dān)二審律師費(fèi)以及為訴訟支出的共計(jì)911547.3元費(fèi)用問(wèn)題，本院經(jīng)審核未發(fā)現(xiàn)上述費(fèi)用存在明顯不合理之處，根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第二十二條規(guī)定，予以支持。

本院認(rèn)為，大吉公司超標(biāo)排放行為造成大氣污染，損害公共利益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。國(guó)家在頒布垃圾焚燒發(fā)電排放新標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)給予企業(yè)一定的技術(shù)改造期限，正是出于既要維護(hù)公共環(huán)境利益，又要保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的考慮。大吉公司期待通過(guò)搬遷達(dá)到降低企業(yè)成本的目的無(wú)可厚非，但是在經(jīng)濟(jì)利益與公共環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公共環(huán)境利益。《中華人民共和國(guó)公司法》第五條規(guī)定：“公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德，誠(chéng)實(shí)守信，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！贝蠹咀鳛橐蕴幹蒙罾?、保障公共環(huán)境安全為經(jīng)營(yíng)范圍與目的、擔(dān)負(fù)重要社會(huì)責(zé)任的企業(yè)，更加應(yīng)當(dāng)把公共環(huán)境利益放在優(yōu)先位置。法庭注意到大吉公司搬遷后的新項(xiàng)目排污符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并穩(wěn)定運(yùn)行，希望大吉公司在今后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中履行好社會(huì)責(zé)任，在妥善處置生活垃圾的同時(shí)為公眾提供更加清潔的生活環(huán)境，不辜負(fù)社會(huì)公眾對(duì)治污企業(yè)的期許。

綜上所述，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法。上訴人上訴理由不能成立，本院不予采納

【裁判要旨】

企業(yè)超標(biāo)排放造成大氣污染，損害公共環(huán)境利益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，其既不能以主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)為由要求減免侵權(quán)責(zé)任，也不能以停產(chǎn)技改、整體搬遷費(fèi)用支出等為由要求抵扣生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。