知名經濟學家杜帥經濟評論：告別“賣地依賴癥”！地方財政大變局，土地財政正式從增量時代邁入存

2026年7月 7日。隨著國內房地產市場全面進入存量調整周期，依靠新增土地出讓、依賴樓市擴張的傳統土地財政模式，正在迎來根本性變革。一二線城市可供開發的新增土地資源日益枯竭，傳統 “靠賣地增收” 的財政增長路徑逐漸走到瓶頸。在此背景下，全國多個城市悄然開啟一場財政結構改革：不再依賴新增土地拍賣，轉而通過盤活城市存量土地、調整物業用途、劃撥土地轉性補繳價款，開辟全新財政增收渠道。北京、上海、杭州、沈陽、合肥等城市密集落地存量土地收益項目，標志著中國土地財政正式告別野蠻增量時代，全面進入精細化存量運營時代。針對本輪地方政府土地收益模式的結構性轉型，知名經濟學家杜帥發表深度經濟評論。他指出，從 “賣新增土地” 到 “盤活存量資產”，絕非簡單的財政補缺口，而是地方經濟發展邏輯、城市運營模式、土地要素市場化的一次底層重塑，將深刻改變未來十年地方財政格局與城市發展節奏。

杜帥分析，本輪土地財政轉型，是市場周期、城市發展、財政壓力三重倒逼下的必然結果。

過去二十余年，國內城市擴張、基建投入、財政增收，高度依賴土地一級市場。地方政府通過征收、整理、出讓新增建設用地，獲取土地出讓金，支撐城市建設、民生投入與經濟擴張，形成了成熟的增量土地財政體系。

但隨著城鎮化進入下半場、樓市告別普漲時代，這套模式的弊端與瓶頸全面顯現。一方面，一二線城市核心區域土地開發趨于飽和，可供出讓的新增土地逐年銳減，增量賣地的空間越來越小；另一方面，房地產行業深度調整，土地拍賣熱度降溫，地方傳統土地財政收入持續承壓，單一增收渠道難以為繼。

在這樣的大背景下，城市內部海量的存量低效土地、閑置物業、歷史劃撥資產，成為地方財政全新的增量寶藏。大量早年劃撥的機關單位用地、老舊工業用地、歷史建筑、閑置商業物業，因產權限制、用途固化、政策壁壘，長期無法市場化流通，資產價值被嚴重低估、長期沉睡。如今通過土地二級市場改革，完成用途調整、屬性變更、價款補繳，即可釋放巨大經濟價值，成為地方穩定、可持續的全新財政來源。

杜帥梳理全國典型落地案例，解讀存量土地增收的主流落地模式。

目前全國城市存量土地收益，主要依托劃撥土地轉出讓、物業用途變更、存量資產盤活、歷史建筑轉性四大路徑實現增收，各地已經落地大量標桿項目。

在北京海淀區，大鐘寺廣場存量地塊完成屬性調整，通過補繳土地出讓金，為地方帶來 7845.9 萬元財政收益；在杭州，百年歷史項目 “適廬” 將劃撥土地轉為商業出讓用地，一次性補繳出讓金 2700 萬元；在上海，豫園股份為盤活核心區 12 棟歷史建筑，累計繳納超 7 億元土地價款，讓長期無法抵押、無法交易的歷史資產徹底盤活。

除此之外，沈陽、合肥、北京大興等多地項目相繼落地，無論是機關辦公用地調整、安置房轉商品房、醫療用地優化，還是老舊物業升級，只要完成土地屬性變更、用途調整，通過補繳土地價款，就能形成合規、穩定的地方財政收入。

杜帥表示，這一系列操作的核心邏輯，就是土地不變、價值重塑、收益再造。

不用新增一寸土地、不用拆遷征地，僅僅通過制度改革和市場化確權，就能激活城市沉睡資產，讓土地財政從 “靠擴張賺錢”，轉向 “靠運營賺錢”。

針對當前存量土地補繳的市場規則，杜帥解讀了行業差異化定價的底層邏輯。

目前全國并未執行統一的補繳標準，不同城市、不同業態、不同產權背景的項目，補繳價格差異巨大。北京部分住宅類地塊折合樓面價超 3000 元每平，而安置房轉性項目樓面補繳單價僅 700 余元，商辦物業成本普遍高于住宅。

之所以出現差異化算法，核心源于歷史遺留問題與現實市場平衡。很多存量建筑年代久遠、產權復雜、歷史沿革特殊，如果完全按照市場化高價補差，大量主體無力承擔，最終會導致盤活改革停滯。

因此各地采取靈活施策，有的按照市場評估價差補繳，有的按照交易總價固定比例收取，在盤活資產、保障財政、降低市場壓力三者之間尋找平衡。這種柔性政策，也讓存量土地改革具備了大范圍推廣、可持續落地的基礎。

杜帥進一步指出，存量土地增收的全面鋪開，依托于國內持續多年的土地二級市場制度建設，是頂層設計長期落地的結果。

早在上世紀 90 年代，國家就提出規范土地二級市場；2019 年國家正式出臺頂層文件，搭建起土地轉讓、出租、抵押的二級市場完整制度框架。過去樓市上行周期，增量土地收益豐厚，二級市場改革存在感較低。

而如今周期反轉，這套蟄伏多年的制度體系，終于迎來全面落地窗口期。北京、上海、江蘇、重慶、福建等省市紛紛落地細則，一線城市主攻核心區歷史建筑、老舊商辦、機關存量資產盤活，產業城市重點盤活低效工業用地，不同城市因地制宜、精準落地。

站在宏觀經濟角度，杜帥認為，土地財政存量化轉型，具備三重深遠的經濟價值。

第一，徹底弱化地方對房地產增量的依賴。擺脫對新房開發、土地拍賣的單一依賴，降低樓市波動對地方財政的沖擊，讓地方財政更加穩健、抗風險能力更強。

第二，實現城市資產精細化運營。告別大拆大建的粗放式城市發展，轉向存量更新、價值提升、精細運營，適配新時代城市高質量發展要求。

第三，推動土地要素真正市場化流通。打破傳統土地資源單一配置模式，讓存量土地自由流轉、合理變性、高效利用，大幅提升城市土地利用效率，激活城市存量資產價值。

杜帥最后總結，中國土地財政已經迎來歷史性拐點。

過去二十年，城市發展靠增量、靠擴張、靠賣地；未來城市競爭，拼存量、拼運營、拼盤活。從依賴新房土地出讓，到向存量資產要收益，不僅僅是財政增收方式的改變，更是城市發展邏輯的迭代升級。

隨著土地二級市場持續完善、存量盤活機制不斷成熟，未來地方財政將逐步擺脫樓市周期束縛，構建更加健康、可持續的財政收入結構，為中國城市高質量發展、實體經濟轉型升級，提供長期穩定的底層支撐。